II GSK 2956/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 72/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E. M. na bezczynność [...] Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 10 października 2014 r. odrzucił skargę E. M. na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej W. Izby Inżynierów Budownictwa. W dniu 13 [...] 2014 r. do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej W. Izby Inżynierów Budownictwa (dalej Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej WIIB) wpłynął wniosek (skarga) E. M. z dnia 12 [...] 2014r. o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie tj. o ukaranie technika budowlanego Z. D. o numerze ewidencyjnym [...]". Skarżąca jest właścicielką budynku mieszkalnego obarczonego szeregiem wad spowodowanych przez wymienionego kierownika budowy. Następnie, pismem z dnia 6 [...] 2014 r. wniosła skargę na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej WIIB. Powołując przepis §15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. nr 194, poz. 1635) skarżąca podniosła, że postępowanie wyjaśniające powinno być zakończone w terminie 2 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a skarżąca nawet nie wie, czy takie postępowanie zostało wszczęte. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Rzecznika Okręgowego do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej WIIIB wniósł o jej oddalenie, z uwagi na brak przepisu prawa materialnego, który dawałby skarżącej przymiot strony w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Organ przytoczył stanowisko Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, które organ ten zawarł w skierowanym do skarżącej piśmie z dnia 24 [...] 2014 r. – zawiadomieniu o odmownym załatwieniu skargi E. M. z dnia 25 [...] 2014 r. Rzecznik Okręgowy wyjaśnił, że do zarzucanej bezczynności nie doszło z uwagi na to, że po otrzymaniu sygnału, wszczął z urzędu postępowanie wyjaśniające, które zakończył po 26 dniach umorzeniem go z uwagi na stwierdzone wystąpienie przesłanki z art. 100 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę. Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że skarga została wniesiona przez podmiot, któremu ani ustawa Prawo budowlane ani ustawa o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów nie przyznały interesu prawnego w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, a zatem i uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu właściwego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie z ramienia W. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa – Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyła E. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu w innym składzie oraz zasądzenie od OROZ WOIIB na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie [...] zł. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów polegające na jego błędnej wykładni w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11 ust.1 ustawy z dnia 25 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, traktowanego jako przepisy prawa materialnego. Zdaniem skarżącej WSA w Poznaniu mylnie rozumuje, że pojęcie pokrzywdzonego odnosi się tylko do postępowania dyscyplinarnego, a nie do postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej; Sąd w wyniku błędnej wykładni popełnił błąd subsumcji tzn. niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej W. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz OROZ w P. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z postawionych zarzutów wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę E. M. na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej W. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w P. uznając, iż została ona wniesiona przez podmiot nieuprawniony. Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001 r.,Nr 5 poz.42 ze zm.) stanowi, że do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zakres stosowania k.p.a. obejmuje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej, a tym samym są to przepisy, które mają zastosowanie w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez rzeczników w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej. Przepisy k.p.a., mające zastosowanie w postępowaniu w sprawach odpowiedzialności zawodowej, zawierają definicję strony. Według art. 28 k.p.a. jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Osoba która złożyła w organach nadzoru budowlanego prośbę lub poinformowała o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej nie jest stroną w rozumieniu k.p.a. w postępowaniu wyjaśniającym w sprawach odpowiedzialności zawodowej. Postępowanie w sprawie tej odpowiedzialności wszczyna się wyłącznie na wniosek organu nadzoru budowlanego, odpowiedni wniosek może też złożyć właściwy organ samorządu zawodowego. Przyznanie innym podmiotom – osobom pokrzywdzonym - statusu strony w postępowaniu wyjaśniającym w sprawie odpowiedzialności zawodowej i przyznanie prawa do odwołania przepisami aktu wewnętrznego korporacyjnego – nie czyni z tej osoby strony w rozumieniu k.p.a. Przepisy korporacyjne nie mogą być sprzeczne z przepisami ustawowymi, w tym przypadku z normami k.p.a. Osoba taka nie ma też interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2002, nr 194, poz. 1635) wskazać należy, iż Sąd nie mógł go naruszyć z uwagi na to, iż paragraf ten, ani nawet rozporządzenie nie było przez niego stosowane. Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę na odrębność postępowań – w sprawie odpowiedzialności zawodowej oraz w sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Wspomniane powyżej rozporządzenie zawiera szczegółowe postanowienia w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej. I tak w postępowaniu dyscyplinarnym (§ 9 rozporządzenia) rzecznik odpowiedzialności zawodowej przed wszczęciem postępowania bada z urzędu, czy nie zachodzą okoliczności wyłączające postępowanie. W przypadku ich stwierdzenia wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, które doręcza z uzasadnieniem pokrzywdzonemu i członkowi izby, którego postępowanie dotyczy. Jeśli te okoliczności wystąpią w toku postępowania wyjaśniającego, rzecznik wydaje postanowienie o umorzeniu wszczętego postępowania, które doręcza tym samym podmiotom. Na te postanowienia, pokrzywdzonemu przysługuje zażalenie do Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej. Z kolei, jeśli zebrany materiał zawodowy nie daje podstaw do sporządzenia wniosku o wszczęcie postępowania przed sądem dyscyplinarnym I instancji, rzecznik wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego. Także na to postanowienie służy zażalenie do Krajowego Rzecznika. Zaś postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej regulują, poza przepisami powołanej ustawy o samorządach zawodowych..., także przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r.,Nr 156,poz.1118 ze zm.). W myśl art. 98 ust. 1 w sprawach odpowiedzialności zawodowej orzekają organy samorządu zawodowego. Takimi organami są zarówno okręgowe sądy dyscyplinarne i Krajowy Sąd Dyscyplinarny jak i okręgowi rzecznicy odpowiedzialności zawodowej i Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej. Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w pozostałych, poza dyscyplinarnymi, sprawach indywidualnych oznacza, że mają one zastosowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej, a tym samym także w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez okręgowych rzeczników odpowiedzialności zawodowej i przez Krajowego Rzecznika. Odpowiedzialności Zawodowej. Przepisy Prawa budowlanego i przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych nie określają formy kończenia postępowań wyjaśniających w sprawach z tytułu odpowiedzialności zawodowej (jak była wyżej mowa, przepisy o postępowaniu dyscyplinarnym w stosunku do architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów taką formę – postanowień – i to wydawanych przez okręgowych rzeczników i przez Krajowego Rzecznika przewidują). Brak odpowiednich regulacji dotyczących formy zakończenia postępowania w sprawach z tytułu odpowiedzialności zawodowej wynika ze wskazania na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które przewidują wydawanie decyzji umarzających postępowanie w razie gdy stanie się ono bezprzedmiotowe. Jak wynika z powyższego tryby te – odpowiedzialności zawodowej oraz dyscyplinarnej – stanowią dwa odrębne tryby postępowania. Skarżąca od początku zwracała się o pociągnięcie do odpowiedzialności zawodowej technika budowlanego Z. D. W takim zakresie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, Okręgowy Rzecznik przeprowadził postępowanie wyjaśniające zakończone jego umorzeniem z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 100 ustawy – Prawo budowlane. Tym samym Sąd I instancji słusznie uznał, iż w niniejszym stanie faktycznym skarżąca nie była stroną postępowania i skargę odrzucił. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.