II SAB/Wa 409/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Ministra Finansów o udostępnienie – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 112 poz. 1198 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) – skarg na bezczynność oraz odpowiedzi na skargę udzielonych przez Ministra w dwóch wskazanych sprawach toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Jednocześnie zwrócono się o zasłonięcie danych osobowych. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister Finansów poinformował, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Swoje stanowisko uzasadnił twierdzeniem, iż informacja o treści skarg na bezczynność Ministra Finansów, złożonych przez indywidualne podmioty, ma charakter informacji w sprawie indywidualnej, a zatem nie mieści się w katalogu informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy. Podobnie udzielona przez Ministra odpowiedź na skargę stanowi jedynie przedstawienie stanowiska w konkretnej, indywidualnej sprawie sądowej, nie posiada samodzielnego bytu i nie stanowi informacji, o jakiej mowa w u.d.i.p. Przywołano przy tym treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. I OSK 869/12. Ponadto zaznaczono, że żądane dokumenty stanowią część akt sądowych, do których dostęp jest regulowany w art. 12a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), który stanowi uregulowanie szczególne, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Wobec takiej odpowiedzi Stowarzyszenie [...] złożyło za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. W skardze wniesiono o zobowiązanie Ministra do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy, zarzucając jednocześnie brak zasadności twierdzenia, iż żądana przez stronę skarżącą treść skarg oraz odpowiedzi na skargę nie stanowi informacji publicznej. Strona skarżąca podniosła, iż inne podmioty władzy publicznej, a także sądy administracyjne udostępniają podobne dane w ramach odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Odwołanie się przez Ministra do treści art. 12a p.p.s.a. zostało ocenione za nieuzasadnione, albowiem wniosek nie dotyczył dostępu do akt sprawy, lecz do konkretnie wskazanych dokumentów. Natomiast orzeczenie NSA wskazane przez organ w odpowiedzi na wniosek zostało uznane za nieadekwatne do realiów niniejszej spawy. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze, organ ponowił twierdzenie, iż odpowiedź na skargę nie jest dokumentem dotyczącym spraw publicznych i stanowi jedynie czynność procesową w ramach toczącego się postępowania sądowego. Ponownie powołano się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. I OSK 896/12, zgodnie z którym "Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor danych publicznych, czego nie można stwierdzić w przypadku pozwu będącego dokumentem ściśle procesowym". Organ wskazał na analogię pomiędzy pozwem, a udzielaną przez organ odpowiedzią na skargę, będącą w istocie pismem procesowym w postępowaniu. Odnosząc się do żądania udostępnienia treści skarg, wskazano, że są one dokumentami prywatnymi i jako takie nie mieszczą się w zakresie objętym u.d.i.p., gdyż ta w art. 4 mówi o udostępnianiu dokumentów urzędowych. Ponadto ponownie wskazano, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 12a p.p.s.a jako regulujący kwestię dostępu do akt postępowania prowadzonego przed sądem administracyjnym. Jednocześnie Minister zauważył, że okoliczność uzyskania żądanych w trybie u.d.i.p. informacji nie oznacza automatycznie, iż informacje takie miały charakter informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a U.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, bądź dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do art. 16 U.d.i.p. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym U.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów U.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). W sprawie niniejszej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Ministra Finansów o udostępnienie – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – skarg na bezczynność oraz odpowiedzi na skargę udzielonych przez Ministra w dwóch wskazanych sprawach toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, tj w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Wa 21/14 i II SAB/Wa 695/13. Jednocześnie zwrócono się o zasłonięcie danych osobowych. Nie ulega wątpliwości i kwestia ta nie jest sporna między stronami, że wniosek o udostępnienie informacji został skierowany do podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem Minister Finansów jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23a ust. 2 pkt 2 U.d.i.p. Spełniony został zatem zakres podmiotowy ustawy. Jeśli zaś chodzi o zakres przedmiotowy wniosku, to stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Jakkolwiek, co zostało wskazane wyżej, w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednak - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy. Żądane przez stronę skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygn. akt II SAB/Wa 695/13 i II SAB/Wa 21/14 na bezczynność Ministra Finansów, w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz udzielone w tych sprawach odpowiedzi na skargi nie stanowi informacji publicznej. Wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2. wglądu do dokumentów urzędowych; 3. dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465), czy też w wyroku z dnia 14 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 1035/10, czy też I OSK 385/10 z dnia 22 czerwca 2010 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela. Dokument prywatny, w tym również skarga kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wszczynająca postępowanie w sprawie przed tym sądem, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do Sądu za pośrednictwem organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do sądu administracyjnego przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy. Art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze. zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Żądane przez stronę skarżącą skargi podmiotu prywatnego nie mają zatem charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, szczególnie, gdy przedmiot żądania udostępnienia informacji dotyczy wszczęcia postępowania sądowego, w indywidualnej sprawie. Podobnie przedstawia się sprawa odnośnie charakteru odpowiedzi na skargę, które to odpowiedzi w konkretnie wskazanych sprawach były również przedmiotem żądania strony skarżącej. Podkreślić należy, że odpowiedź na skargę stanowi realizację przez organ obowiązku, wynikającego z art. 54 § 2 pow. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz, że jest to odpowiedź organu w indywidualnej sprawie. Żądanie udostępnienia od organu odpowiedzi na skargę, które są pismami procesowymi, wystosowanymi w konkretnej sprawie, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie posiadają one bowiem samodzielnego bytu, a sporządzane są wyłącznie, w ramach toczącego się postępowania sądowego, zainicjowanego w indywidualnej sprawie. Odpowiedź na skargę ma charakter wyłącznie procesowy i poza tym postępowaniem sądowym nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie jest więc dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych" w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku odpowiedzi na skargę, będącą dokumentem ściśle procesowym. Należy również zauważyć, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, iż jej uregulowania nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności informacji publicznych. Udostępnienie skargi i odpowiedzi na skargę jest natomiast możliwe wyłącznie w trybie uregulowanym w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 12 a § 2 P.p.s.a oraz § 21 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych – Dz. U. 2003 r. nr 169 poz. 1646) o udostępnieniu akt podmiotom niemającym uprawnień procesowych decyduje przewodniczący wydziału. Gdyby nawet uznać, że treść skargi i odpowiedzi na skargę stanowią informację publiczną, to na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jego udostępnienie określają odrębne ustawy. Nie są więc dokumentami w sprawach publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wnioskowane przez stronę skarżącą informacje, dotyczące skarg wszczynających postępowanie i udzielonych na nie przez organ odpowiedzi, nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiadają przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jego udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno - technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił. W takiej sytuacji organ miał podstawy do poinformowania skarżącej pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec wniosku strony skarżącej. Mając powyższe na względzie, skoro Minister Finansów nie dopuścił się bezczynności, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270).