II GSK 595/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz Małgorzata Rysz Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1574/14 w sprawie ze skargi B. B. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]; 3. zasądza od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz B. B. 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 13 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1547/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. B. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: B. B. [...] września 2013 r. przystąpił do egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, przeprowadzanego przez Komisję Egzaminacyjną do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w S.. W trakcie egzaminu, członkowie Komisji stwierdzili, że skarżący ma ukryte pod mankietem koszuli "ściągi". Przewodniczący Komisji zwrócił się do zdającego o dobrowolne oddanie tych notatek, w następstwie czego zdający je wydał. Nie stwierdzono, aby zdający posługiwał się tymi materiałami, wobec czego nie doszło do wykluczenia skarżącego z egzaminu. Uchwałą Nr [...] Komisja Egzaminacyjna stwierdziła, że B. B. uzyskał pozytywny wynik z egzaminu wstępnego na aplikację radcowską (uzyskał 101 punktów). Wnioskiem z [...] października 2013 r. skarżący zwrócił się do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. o wpisanie go na listę aplikantów radcowskich. Powziąwszy w toku postępowania informację o posiadaniu przez wnioskodawcę w trakcie egzaminu wstępnego niedozwolonych materiałów, Dziekan Rady OIRP w S. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości z prośbą o przedłożenie Radzie odpisu protokołu Komisji Egzaminacyjnej oraz odpisów odebranych wnioskodawcy materiałów. Komisja do Spraw Wpisów na Listę Radców Prawnych i Aplikantów oraz Wykonywania Zawodu OIRP w S. przesłuchała w charakterze świadka członka Komisji Egzaminacyjnej - radcę prawnego Pana P. Z., który zeznał, że nie może stwierdzić faktu korzystania przez wnioskodawcę z odebranych mu materiałów. W piśmie z [...] grudnia 2013 r. B. B. wyjaśnił, że w czasie egzaminu wstępnego na aplikację radcowską nie posługiwał się niedozwolonymi materiałami lub urządzeniami ani nie pomagał innym osobom oraz nie zakłócał w żaden sposób przebiegu egzaminu wstępnego. Zdaniem wnioskodawcy, poziom stresu uzasadniał posiadanie dodatkowych materiałów, które pozwalały poczuć się pewniej. Do pisma dołączył opinię o odbytej praktyce studenckiej, referencje oraz wyciągi z Krajowego Rejestru Karnego. Uchwałą z [...] grudnia 2013 r., Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. odmówiła wpisania B. B. na listę aplikantów radcowskich. W ocenie Rady okoliczność, że skarżący na egzaminie wstępnym na aplikację radcowską był w posiadaniu niedozwolonych materiałów (ściąg) uzasadnia stwierdzenie, że nie jest on nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uchwałą z [...] lutego 2014 r. utrzymało w mocy powyższą uchwałę. W ocenie Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych B. B. nie spełnia warunku określonego w art. 24 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.; dalej u.r.p.). Zdaniem organu mimo niestwierdzenia posługiwania się odebranymi "ściągami" przez B. B. w trakcie egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, ocena jego postawy może być dokonana w oparciu o to, w jaki sposób przygotowany był do egzaminu wstępnego. Organ podkreślił, że z obowiązujących przepisów wprost wynika wymóg samodzielności przy rozwiązywaniu testu na egzaminie wstępnym, bez użycia jakichkolwiek pomocy. W ocenie organu fakt posiadania "ściąg" na egzaminie wstępnym na aplikację radcowską, nie pozwala na generalne przypisanie wnioskodawcy przymiotu osoby uczciwej. Brakuje bowiem w takim przypadku pozytywnej oceny postawy moralnej oraz etycznej kandydata dotyczącej jego nieskazitelności charakteru oraz rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, mając na uwadze, iż "ściąganie" jest formą oszustwa, do czego w pełni przygotowany był skarżący przystępując do egzaminu wstępnego na aplikację radcowską. Zdaniem Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych przedłożone przez odwołującego się referencje, opinia z praktyk oraz odpisy z Krajowego Rejestru Karnego, mimo iż są pozytywne dla wnioskodawcy, nie zmieniają faktu jego gotowości do popełnienia oszustwa w dniu egzaminu, zaś przywołane orzecznictwo nie może stanowić wystarczającej przesłanki dla innego rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej że nie dotyczy ono podobnego przypadku. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą uchwałę. Sąd, stwierdzając, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, podzielił stanowisko organów samorządu radców prawnych, że posiadanie przez skarżącego podczas egzaminu wstępnego niedozwolonych materiałów (ściąg), dyskwalifikuje go jako kandydata na aplikanta radcowskiego w sferze etyczno-moralnej, ponieważ podważa jego odpowiedzialność i wiarygodność, w konsekwencji czego skarżący nie posiada nieskazitelnego charakteru, a tym samym nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków aplikanta radcowskiego. Zdaniem WSA jednorazowe zachowanie skarżącego podważyło jego wiarygodność oraz nieskazitelny charakter. Sąd uznał, że dotychczasowa postawa skarżącego, w tym osiągnięcia w nauce czy pracy zawodowej, pozostaje w tym przypadku bez wpływu na spełnienie przez niego przesłanki określonej w art. 24 ust. 1 pkt 5 oraz art. 33 ust. 3 u.r.p. Sąd I instancji uznał, że okoliczność faktyczna stanowiąca podstawę odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich, tj. posiadanie w trakcie egzaminu wstępnego niedozwolonych materiałów (ściąg), ma ścisły związek ze sferą wykonywania przez aplikanta radcowskiego zawodu zaufania publicznego i nie dotyczy sfery jego życia prywatnego, gdzie ew. naruszenie przepisów, czy też obowiązujących norm, może być oceniane mniej rygorystycznie. W sferze zawodowej przesłanka nieskazitelności charakteru nie powinna doznawać żadnych wyjątków, dlatego też z uwagi na czas i miejsce popełnienia przez skarżącego czynu nagannego Sąd uznał, że czyn skarżącego stanowi przykład jednorazowego zachowania, które może podważyć wiarygodność oraz nieskazitelny charakter osoby, od której cech tych wymaga ustawa o radcach prawnych. Dlatego nie został uwzględniony zarzut naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 33 ust. 2 u.r.p. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 8 k.p.a. Zdaniem WSA postępowanie prowadzone przez organy samorządu radców prawnych nie jest zwykłym postępowaniem administracyjnym i nie mają do niego wprost zastosowania wszystkie reguły wynikające z przepisów k.p.a. Organy te sprawują bowiem kontrolę pod względem spełnienia wszystkich przewidzianych prawem przesłanek przez kandydatów na aplikantów radcowskich przed ich wpisaniem na listę aplikantów radcowskich. Przedmiotem tego postepowania jest zatem wyłącznie stwierdzenie, czy obligatoryjne warunki określone w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-5 u.r.p. zostały spełnione. Brak którejkolwiek z nich skutkuje bowiem odmową dokonania wpisu kandydata na aplikanta radcowskiego. W ocenie Sądu przywołane argumenty nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w postępowaniu prowadzonym przez organy samorządu radców prawnych został wykazany brak spełnienia przez skarżącego przesłanki wymienionej w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., a organy nie naruszyły przy tym przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym istotny wpływ wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: a) na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 33 ust. 2 u.r.p. poprzez błędną jego wykładnię w odniesieniu do pojęć "nieskazitelnego charakteru" oraz "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu", polegającą na posłużeniu się wyłącznie wykładnią językową, a w konsekwencji przyjęcie niewłaściwej, zbyt szerokiej definicji owych pojęć i uznaniu, że skarżący nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., podczas gdy prawidłowa interpretacja dokonana z wykorzystaniem wykładni systemowej i celowościowej w zakresie dot. odpowiedzialności dyscyplinarnej radców prawnych, a także w zakresie analogicznych regulacji dot. innych zawodów zaufania publicznego, prowadzi do racjonalnego ograniczenia zakresu treściowego powołanych pojęć i skutkuje stwierdzeniem, że skarżący spełnia wymogi przepisane w art. 24 ust.1 pkt 5 u.r.p. ze względu na niski stopień naruszenia zasad etycznych; b) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy organy obu instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w postaci złożonych przez skarżącego referencji, opinii oraz odpisów z KRK i oceniły go w sposób dowolny, a nadto nie uzasadniły wystarczająco swojego stanowiska, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z 2 kwietnia 2015 r. skarżący odniósł się do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W art. 24 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych (analogicznie w art. 65 pkt 1 – Prawo o adwokaturze), zgodnie z którym aplikantem radcowskim może być osoba, która jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego – ustawodawca posłużył się zwrotami niedookreślonymi. Nie oznacza to jednak dowolności w ocenie stanu faktycznego, gdyż nie ulega wątpliwości, że im bardziej niedookreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, pełne i przekonywujące musi być uzasadnienie powodów podjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego rozumowania. Poprawność rozumowania organu stosującego prawo podlega pełnej kontroli, zarówno w postępowaniu instancyjnym (zasadność i legalność), jak i w zakresie kontroli legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 7 maja 2002 r., sygn. SK 20/00). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji w ślad za stanowiskiem organów samorządu radcowskiego przyjął, iż okoliczność faktyczna stanowiąca podstawę odmowy wpisu skarżącego na listę aplikantów radcowskich, tj. posiadanie w trakcie egzaminu wstępnego niedozwolonych materiałów (ściąg) ma ścisły związek ze sferą wykonywania przez aplikanta radcowskiego zawodu zaufania publicznego i nie dotyczy sfery jego życia prywatnego, gdzie ewentualne naruszenie przepisów, czy też obowiązujących norm może być oceniane mniej rygorystycznie. Stąd też – zdaniem Sądu I instancji – w sferze zawodowej przesłanka nieskazitelności charakteru nie powinna doznawać żadnych wyjątków, dlatego też mając na uwadze czas i miejsce popełnienia przez skarżącego czynu nagannego nawet jednorazowe zachowanie może podważyć wiarygodność oraz nieskazitelny charakter osoby, od której cech tych wymaga ustawa o radcach prawnych. Sąd I instancji podkreślając, iż opisane wyżej zachowanie skarżącego (posiadanie niedozwolonych materiałów – ściąg) miało miejsce w czasie egzaminu wstępnego na aplikację radcowską i wyciągając z tego negatywne dla skarżącego skutki w zakresie oceny przesłanki nieskazitelności charakteru, całkowicie jednak pominął uregulowania dotyczące zachowań wymaganych od kandydatów podczas egzaminu wstępnego. I tak, według art. 338 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, kandydaci podczas egzaminu wstępnego nie mogą korzystać z tekstów aktów prawnych, komentarzy, orzecznictwa, a także nie mogą posiadać urządzeń służących do przekazu lub odbioru informacji. Z kolei w myśl art. 338 ust. 4 tej ustawy przewodniczący komisji kwalifikacyjnej wyklucza z egzaminu wstępnego kandydata, który podczas egzaminu wstępnego korzystał z pomocy innej osoby, posługiwał się niedozwolonymi materiałami lub urządzeniami, pomagał pozostałym kandydatom lub w inny sposób zakłócał przebieg egzaminu wstępnego. Postanowienie o wykluczeniu stanowi podstawę do wydania przez komisję kwalifikacyjną uchwały o negatywnym wyniku z egzaminu wstępnego. Jak wynika z powyższych przepisów tylko korzystanie i posługiwanie się przez kandydata niedozwolonymi materiałami upoważnia przewodniczącego komisji kwalifikacyjnej do wykluczenia kandydata egzaminu wstępnego, a następnie komisję kwalifikacyjną do podjęcia uchwały o negatywnym wyniku z egzaminu wstępnego. Stąd też, skoro samo posiadanie niedozwolonych materiałów (w przeciwieństwie do urządzeń służących do przekazu lub odbioru informacji) nie jest zakazane i nie upoważnia do wykluczenia kandydata z egzaminu wstępnego, to trudno podzielić pogląd, iż takie posiadanie niedozwolonych materiałów uprawnia do "sankcji" dalej idących, a mianowicie do odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich z uwagi na brak spełnienia przesłanki "nieskazitelności charakteru". Posiadanie niedozwolonych materiałów (tzw. ściąg) jest niewątpliwie naganne, lecz skoro sam ustawodawca takiego posiadania nie zakazuje i w żaden sposób nie sankcjonuje, to nie można uznać, aby prezentowana przez skarżącego postawa etyczna i moralna dyskwalifikowała go jako kandydata do zawodu radcy prawnego. W sprawie zaś było bezsporne, że skarżący nie korzystał ani też nie usiłował skorzystać z posiadanych "ściąg", co potwierdziły wyniki jego obserwacji przez członków komisji egzaminacyjnej. Sąd I instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 458/10 podkreślił, że nawet jednorazowe zachowanie może podważyć wiarygodność oraz nieskazitelny charakter osoby, od której cech tych właściwa ustawa wymaga. Rzecz jednak w tym, że to jednorazowe zachowanie powinno być ocenione w całokształcie okoliczności sprawy. W sytuacji zaś, gdy to jednorazowe zachowanie nie stanowi przestępstwa, wykroczenia ani też w inny sposób nie jest przez ustawodawcę sankcjonowane, a jedynie stanowi pewną "rysę" w zakresie uczciwości i moralnego zachowania, to nie może powodować tak daleko idących skutków w postaci wykluczenia możliwości wykonywania zawodu radcy prawnego. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.