I SA/Ol 490/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski,, sędzia WSA Wiesława Pierechod, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 25 października 2012r. sprawy ze skargi spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania spółki A. od pisma Prezydenta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwrotu pobranej dotacji udzielonej w nadmiernej kwocie prowadzonym przez Spółkę jednostkom oświatowym. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i rozważania: Pismem z dnia 21 listopada 2011 r. pełnomocnik Spółki, adw. K.M., wezwał Prezydenta do zwrotu kwoty 792.594 zł w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma na rachunek bankowy Spółki. Prezydent pismem z dnia "[...]" poinformował w odpowiedzi, że nie uznaje w/w wezwania, ponieważ udzielenie i rozliczenie dotacji za 2010 r. odbyło się zgodnie z zasadami określonymi w uchwale nr LI/587/09 Rady Miasta dnia 28 października 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych przedszkolom, punktom przedszkolnym, zespołom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom prowadzonym na terenie Miasta przez osoby fizyczne i osoby prawne nie będące jednostkami samorządu terytorialnego. Jednocześnie wskazał, że należna Miastu kwota dotacji pobranej w 2011 r. w nadmiernej wysokości, wynikająca z rocznego rozliczenia, wynosi 854.460 zł, dlatego też wpłaconą przez Spółkę kwotę 792.594 zł, pozostającą na koncie depozytowym, wraz z oprocentowaniem zaliczono na poczet spłaty tej należności z odsetkami. W piśmie z dnia 21 lutego 2012 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zatytułowanym "Odwołanie od decyzji z dnia "[...]" nr "[...]" (...)", Spółka, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, a także o zwrot pieniędzy, gdyż nie uznaje ona żadnych roszczeń w zakresie zwrotu nadmiernej dotacji. Autor odwołania zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 90 ustawy o systemie oświaty, art. 252 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz § 8 ust. 15 i 16 w/w uchwały nr LI/587/09 Rady Miasta. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 10, 11, 77, 107 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako Kpa, oraz art. 8 Kpa w związku z art. 26 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa zwrotu dotacji jest sprawa administracyjną i powinna być załatwiana w drodze decyzji, na która służy odwołanie. Wyrażono także stanowisko, że tylko tytuł wykonawczy umożliwia zaliczenie spornej kwoty na poczet spłaty należności. Stwierdzając niedopuszczalność w/w odwołania, w uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że pismo Prezydenta z dnia "[...]" nie zawiera cech decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 107 § 1 Kpa decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem pismo, od którego Spółka złożyła odwołanie, nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Nie można bowiem uznać za rozstrzygnięcie istoty sprawy odpowiedzi Prezydenta na wezwanie do zwrotu dotacji. Pismo ma charakter wyłącznie informacyjny - brak tu władczego działania organu administracji publicznej. Skoro zaś pismo to nie zawiera istotnego elementu decyzji, tj. rozstrzygnięcia istoty sprawy, to brak jest podstaw do uznania, że pismo Spółki nazwane odwołaniem, stanowi odwołanie w rozumieniu art. 127 Kpa, gdyż nie dotyczy ono decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji. Organ w konsekwencji podał, że odwołanie nie jest zatem dopuszczalne zgodnie z art. 134 Kpa - może być ono wniesione od decyzji administracyjnej, a taka decyzja w rozpatrywanej sprawie nie została wydana. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższe postanowienie z dnia "[...]", reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika Spółka wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła mu naruszenie następujących przepisów prawa: – art. 104 Kpa w zw. z art. 1 Kpa poprzez przyjęcie, iż dokument z dnia "[...]" o zaliczeniu wpłaceniu kwoty 792.594 zł na poczet spłaty należności w kwocie 854.46 zł nie jest decyzją administracyjną, – art. 7, 77 w zw. z 107 Kpa poprzez brak wskazania podstawy prawnej decyzji oraz uzasadnienia przez organ I instancji i nie wskazanie tego jako błędu przez organ II instancji, w zakresie, tego na jakiej podstawie organ dokonał zaliczenia kwot wpłaconych tytułem depozytu na poczet należności oraz dlaczego te należności zostały uznane jako nienależna lub nadmierna pobrana dotacja. W uzasadnieniu strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaprezentowanym w postanowieniu z "[...]". Po przedstawieniu zagadnień teoretycznych odnośnie pojęcia prawa administracyjnego, stosunku administracyjnego, norm tego prawa, władztwa administracyjnego autor skargi podał, że analiza normy zawartej w art. 104 Kpa wprost wskazuje formę w jakiej organy załatwiają sprawy. Rozstrzygnięcie, czy w danej sytuacji na organie spoczywa obowiązek wydania decyzji jest uzależnione od stwierdzenia, że dana sprawa ma charakter sprawy administracyjnej. Odwołując się szeroko do poglądów przedstawicieli nauki prawa administracyjnego i judykatury, strona zaznaczyła, że dominuje tendencja do szerokiego rozumienia pojęcia sprawy administracyjnej. Wskazała, że istotnym z tego punktu widzenia jest też pojęcie stosunku administracyjnoprawnego, który zachodzi pomiędzy podmiotem administrującym, dysponującym i posługującym się kompetencją normodawczą, a podmiotem podległym tej kompetencji. Podkreślając z kolei znaczenie władztwa administracyjnego zaakcentowano, że jego istotą jest autorytatywne, jednostronne ustalenie nakazów, zakazów, określonego zachowania się, zabezpieczone możliwością zastosowania przymusu państwowego w celu ich wyegzekwowania. Władztwo stanowi przejaw woli organu, który realizuje politykę państwa, zaś ta wola ma swój sformalizowany wyraz. Organ natomiast zajął w sprawie stanowisko. Wyraził swoją wolę, a więc podjął zachowanie, które w tym przypadku ma charakter definitywny - organ "zaliczył" wpłaconą kwotę czyli podjął konkretną czynność do określonego podmiotu. Trudno tu zatem nie zauważyć przejawu woli, nie wiadomo jednak na jakiej podstawie prawnej organ I instancji to uczynił. Zgodnie z art. 104 Kpa organ administracji załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba, że kodeks stanowi inaczej. Zawarta w tym przepisie norma wprost wskazuje formę, w jakiej organy załatwiają sprawy. Ponadto, zgodnie z przyjętymi standardami, działanie organu administracyjnego musi mieścić w granicach prawa i musi nastąpić w taki sposób, aby podmiot miał możliwość odwołania się od podjętej przez organ administracyjny decyzji. Zatem w niniejszej sprawie powinna być wydana decyzja, która powinna zawierać wszelkie konieczne elementy, co w dalszej kolejności tworzy możliwość jej merytorycznej kontroli. Tymczasem w ocenie strony nie ma normy prawnej, którą dawała by prawo organowi administracyjnemu do przejęcia pieniędzy wpłaconych przez podmiot tytułem depozytu. Przecież nie ma żadnych przeszkód by organ administracji publicznej w przypadku braku dobrowolnej wpłaty, ściągnął pieniądze w drodze egzekucji administracyjnej. To wola podmiotu decyduje na co dane pieniądze zaliczyć. Jeżeli podmiot doszedł do przekonania, że żąda zwrotu pieniędzy, to powinny zostać one zwrócone. Przetrzymywanie z tego tytułu pieniędzy jest bezprawne, gdyż prawo administracyjne i finansowe nie zna instytucji depozytu. A zatem tuż po wpłacie, przedmiotowe środki pieniężne powinny zostać zwrócone na rzecz skarżącego. Ponadto zachowania organów administracyjnych nie są działaniami podmiotów prawa prywatnego, muszą one znaleźć oparcie w obowiązujących normach prawa. Skoro nie istnieje norma prawna dopuszczająca określone zachowanie, to nie może również być działania organu państwowego w tym zakresie. Strona powołała się tu na art. 7 Konstytucji RP, iż organy władzy publicznej działają na podstawie w granicach prawa. A contrario brak normy prawnej delegitymizuje działania organów państwowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. W fazie wstępnej postępowania odwoławczego organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Z przyczyną o charakterze przedmiotowym mamy do czynienia m.in. wtedy, kiedy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze badając w niniejszej sprawie dopuszczalność odwołania doszło do wniosku, że odwołanie nie jest dopuszczalne, gdyż może być ono wniesione od decyzji administracyjnej, a taka decyzja nie została wydana z tego powodu, że pismo potraktowane przez stronę jako decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest zatem to, czy pismo z "[...]" podpisane przez Prezydenta, jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona formułując swe zarzuty w skardze zmierza do wykazania, że w kwestii zwrotu dotacji powinna być wydana decyzja, w związku z czym sporne pismo musi być uznane za decyzję, a organ dotujący de facto uchyla się od jej wydania. Zaznaczyć należy, że niniejsza sprawa stanowi w istocie dalszy ciąg sporu między organem dotującym a Spółką, co do tego w jakiej formie powinna być rozstrzygnięta sprawa zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W tej sprawie była prowadzona korespondencja pomiędzy Gminą a skarżącą. W jej trakcie Dyrektor Wydziału Urzędu Miejskiego stwierdził w szczególności, że przepisy Kpa ani przepisy ustawy o finansach publicznych nie dają podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu dotacji. W związku z powyższym, strona wniosła zażalenie na bezczynność organu i postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za bezzasadne wskazując, że do dotacji udzielanych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego odnosi się art. 252 ustawy dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej powoływana w skrócie jako u.f.p. Przepis ten stanowi o zwrocie dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości a także określa terminy zwrotu, nie mówi natomiast o formie w jakiej następuje wezwanie do zwrotu omawianych dotacji. Według Kolegium zestawienie przepisu art. 252 u.f.p. z art. 169 ust. 6 u.f.p., (odnoszącym się do dotacji udzielanych z budżetu państwa), który przewiduje wydanie decyzji w analogicznej sytuacji wskazuje, że nowej ustawie o finansach publicznych przyjęto odmienne rozwiązania prawne, jeśli chodzi o formę prawną dochodzenia zwrotu dotacji w zależności od źródła jej udzielenia. Skarga na wyżej opisane postanowienie SKO z "[...]" została odrzucona przez WSA w Olsztynie postanowieniem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I SA/OI 247/11, a skarga kasacyjna Spółki została oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2011r., sygn. akt II GSK 1557/11. Ponadto WSA w Olsztynie wyrokiem z 23 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 663/11 oddalił skargę Spółki na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia rozliczenia dotacji. Postępowanie to toczyło się na tle rozliczenia w/w dotacji, jednak w sprawie tej przedmiotem sporu była kwestia, czy pismo z "[...]", wydane przez Urząd Miasta Wydział Edukacji, podpisane przez bliżej nieokreśloną osobę działającą w zastępstwie Dyrektora tego Wydziału, jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kpa. Sąd orzekł, że rzeczone pismo z "[...]" nie spełnia przesłanek formalnych - nie zawiera istotnego elementu decyzji, tj. rozstrzygnięcia istoty sprawy, a przy tym brak jest oznaczenia organu oraz podpisanie pisma przez osobę, która nie powołała się na upoważnienie organu do wydania tego pisma. Stąd Sąd uznał, że nie ma podstaw do uznania, że pismo zatytułowane "odwołanie" może być uznane za odwołanie w rozumieniu art. 127 Kpa, skoro nie dotyczy ono decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji. W wyniku złożenia przez spółkę skargi kasacyjnej sprawa została przekazana do NSA. Złożenie najpierw odwołania, a następnie skargi w niniejszej sprawie pokazuje, że Strona nadal nie zgada się z w/w stanowiskiem. Zgodnie z utrwalonymi już poglądami doktryny, zarówno z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak i z zasady ogólnej działania przez organy administracji publicznej "na podstawie przepisów prawa", ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 Kpa, gdyż podstawę do jej wydania należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2004, s. 455). Zauważyć należy, że decyzja administracyjna jest tylko jedną z form działania administracji publicznej w sprawach indywidualnych. Organy administracji publicznej podejmować mogą bowiem także inne niż decyzje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Są to z reguły, wywołujące określone skutki prawne, działania materialno-techniczne, które mogą mieć wprawdzie charakter władczy, ale nie są rozstrzygnięciami władczymi, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z decyzjami administracyjnymi. W sytuacji zatem, gdy z przepisów prawa nie wynika w sposób wyraźny forma rozstrzygnięcia, dla uznania, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną konieczne jest stwierdzenie, że w sprawie wymagana jest konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby, w konkretnej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny. Zgodnie z art. 104 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy w formie decyzji może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Obligatoryjne składniki decyzji określa art. 107 § 1 Kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie co do możliwości odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wyżej wymienione elementy decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego, zarówno materialnego jak i procesowego. Niektóre z tych elementów decyzji są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty w indywidualnej sprawie należącej do właściwości organów administracji państwowej. Jeżeli zatem sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, albowiem spełnia ono minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 Kpa. W doktrynie podkreśla się, że decyzją administracyjną jest "orzeczenie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie" (por. W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 47). Stanowi ona kwalifikowaną formę aktu administracyjnego z uwagi na to, że jej podejmowanie następuje w prawnie uregulowanym trybie (w postępowaniu administracyjnym). Decyzja administracyjna jest jedną z postaci indywidualnego aktu administracyjnego. Przepisy Kpa uregulowały pojęcie decyzji administracyjnej jako aktu procesowego (por. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź 1998, s. 31-38). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 (publ: OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169), wyjaśnił, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Z kolei samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadać minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie, gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki Również w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Pismo z "[...]" podpisane przez Prezydenta, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest ono odpowiedzią na wezwanie skarżącej do zapłaty kwoty 792.591 zł, które zostało zawarte w piśmie z dnia 21 listopada 2011r. Przedmiotem skargi jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W rozpoznawanej sprawie SKO prawidłowo stwierdził, że pismo z "[...]" podpisane przez Prezydenta nie miało charakteru decyzji. W konsekwencji słusznie uznało, że nie istniał przedmiot odwołania. W takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż odnoszą się one do decyzji. Te zarzuty są związane z błędną kwalifikacją pisma z "[...]" podpisanego przez Prezydenta. W rozpoznawanej sprawie nie została wydana decyzja. Skarga jako bezzasadna podlegała tym samym oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.