II SA/Rz 779/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu suplementów diety -skargę oddala- Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. (zwany dalej PPIS) decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...], orzekł zakaz wprowadzenia do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej suplementów diety zawierających w składzie betainę o nazwach [...], [...], [...], [...], [...]. Organ pierwszej instancji uznał, że ze względu na obecność betainy w składzie tych produktów jest to rodzaj żywności definiowanej jako nowa żywność w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 17 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Betaina jako nowa żywność była przedmiotem oceny przewidzianej przepisami rozporządzenia (WE) nr 258/97 dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności w 2005 r. Na postawie tej oceny Komisja Europejska wydała decyzję z dnia 25 lipca 2005 r. o odmowie wprowadzenia do obrotu betainy jako nowej żywności lub nowego składnika żywności. Zauważono, że od czasu wydania decyzji nr 2005/580/EC żaden podmiot nie wystąpił do Komisji Europejskiej z wnioskiem o dopuszczenie betainy jako nowej żywności w związku z czym postanowienia art. 1 decyzji w brzemieniu: Betaina nie może zostać wprowadzona do obrotu we Wspólnocie jako żywność lub składnik żywności, są w dalszym ciągu obowiązujące. Organ stwierdził, iż zasadne jest wykorzystanie uprawnień przewidzianych przez art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowych i żywnościowych oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE nr L 191), który stanowi, iż w sytuacji gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje działania zapewniające aby podmiot gospodarczy zastosował środki zaradcze. Odwołanie od decyzji PPIS złożyła Spółka A repezentowana przez Prezesa Zarządu Spółki. Opisanej decyzji zarzucono : 1) wydanie jej bez zakończenia postępowania wyjaśniającego a w szczególności bez uzyskania stanowiska Komisji Europejskiej, 2) wydanie jej bez ostatecznego rozstrzygnięcia przez WSA w Rzeszowie skargi na postanowienie PWIS utrzymujące postanowienie organu w przedmiocie wniosku o wystąpienie do KE i zawieszenie postępowania, 3) pominięcie w podstawach prawnych decyzji administracyjnej KE w sprawie betainy, 4) naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. polegające na braku uzasadnienia faktycznego oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, 5) pominięcie oczywistych i ogólnie dostępnych danych na temat wykorzystania żywieniowego i bezpieczeństwa betainy oraz jej obecności w obrocie w innych państwach członkowskich oraz brak podjęcia wysiłku w celu wyjaśnienia statusu betainy w Czechach, Włoszech i innych państwach członkowskich UE, 6) oparcie decyzji na wątpliwościach GIS, co do kwalifikacji i bezpieczeństwa betainy wyrażanych w stanowisku GIS, bez własnej oceny, 7) brak szczegółowego odniesienia się organu do stanowisk stron przedstawionych w trakcie postępowania a w szczególności opinii prawnej z 2005 r., 8) pominięcie i brak odniesienia się do stanowiska KE dotyczącego statusu nowej żywności dla substancji wykorzystywanych w suplementach diety. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła na podstawie art. 138 K.p.a. o uchylenie decyzji PPIS. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej zwany PPWIS) na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. znak sprawy [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. PPIS w D. zastosował art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27.01.1997 r. po uprzednim bezsprzecznym ustaleniu, że sprawa dotyczy środków spożywczych, do których dodano betainę jako składnik, a z kolei dostępne, wiarygodne dane w kwestii bezpieczeństwa betainy, jako żywności, w tym składnika żywności jednoznacznie wskazują że jej bezpieczeństwo nie zostało udowodnione. Odpowiadając na zarzut, że zaskarżonej decyzji nie nadano na podstawie, art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ani K.p.a., rygoru natychmiastowej wykonalności, stwierdzono, że trudno uznać, aby w przypadku, gdy decyzja jest wydana w oparciu o art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 organ ją wydający był zmuszony opatrzyć ją automatycznie klauzulą o rygorze natychmiastowej wykonalności. Spółka zarzuciła organom administracji odrzucenie decyzji Komisji 2005/580/WE z dnia 25.07.2005 r. jako merytorycznego uzasadnienia dla wykluczenia bezpieczeństwa żywności zawierającej w składzie betainę. Tymczasem, nie przedstawiła w tej materii żadnego argumentu uzasadniającego przedmiotowe żądanie. Według art. 29 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia: Jeżeli środek spożywczy (...), znajduje się w obrocie w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, w powiadomieniu należy ponadto wskazać właściwy organ tego państwa, który został powiadomiony o wprowadzeniu środka spożywczego do obrotu lub zezwolił na wprowadzenie środka spożywczego do obrotu w tym państwie, załączając równocześnie kopię uprzedniego powiadomienia lub zezwolenia. Spółka nie dopełniła powyższego obowiązku w ramach powiadomienia GIS o pierwszym wprowadzeniu produktów do obrotu, dopiero na etapie toczącego się postępowania administracyjnego uporczywie twierdzi o zupełnie innym statusie betainy w ww. państwach, nie dowodząc tychże twierdzeń a oczekując, że uczyni to organ PIS. Słusznie organ I instancji wydał zakaz wprowadzania do obrotu produktów Spółki zawierających betainę, gdyż te w ogóle nie były przedmiotem badań ani oceny, co do ich bezpieczeństwa. Tożsame stanowisko prezentuje GIS, który decyzję Komisji 2005/580/WE z dnia 25.07.2005 r. uczynił fundamentem prezentowanego stanowiska w sprawie betainy, jako składnika żywności. Według tego stanowiska, należy wyeliminować z rynku RP suplementy diety i środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego zawierające betainę z prostego powodu, że dla tych kategorii żywności nie było prowadzone dotychczas żadne postępowanie wyjaśniające. Jedyne stanowisko w sprawie betainy, jako składnika żywności przedstawione jest w decyzji Komisji 2005/580/WE z dnia 25.07.2005 r. Środki spożywcze zawierające w składzie betainę nie są dopuszczone do obrotu na terenie UE obecnie, nie znana jest również historia stosowania betainy do żywności przed 1997 r., stąd wprowadzanie do obrotu żywności z betainą na terenie Wspólnoty Europejskiej, w tym w RP jest nielegalne. Od czasu wydania decyzji Komisji 2005/580/WE żaden podmiot nie wystąpił do Komisji Europejskiej z wnioskiem o dopuszczenie betainy jako nowej żywności czy składników żywności do obrotu, w związku z czym postanowienie w art. 1 decyzji Komisji 2005/580/WE w brzmieniu: Betaina nie może zostać wprowadzona do obrotu we Wspólnocie jako żywność lub składnik żywności, są w dalszym ciągu obowiązujące. Organ I jak i II instancji nie musi, co więcej, nie ma obowiązku żądać wyjaśnień od KE, jak interpretować jej postanowienia zawarte w decyzji Nr 2005/580/WE. Organ I instancji ustalił fakty i okoliczności istotne dla sprawy z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej (produkty Spółki zawierające w składzie betainę, opinie, stanowiska, decyzje wspólnotowe i krajowe), dokonał subsumcji faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną (przepisy wspólnotowe i krajowe jak w podstawie prawnej decyzji) i wreszcie prawidłowo ustalił następstwa prawne faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej (orzeczenie w zaskarżonej decyzji). Orzeczony w decyzji zakaz został umocowany prawnie i merytorycznie w sposób dostateczny. Zarzut wydania decyzji przez PPIS w D. w sprawie produktów z dodatkiem betainy wobec braku rozstrzygnięcia skargi na postanowienie wszczynające postępowanie w tej sprawie przez WSA nie znajduje prawnego uzasadnienia. Organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, postanowienie to było ostateczne w trybie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, w związku z czym w celu nadania ustawowego biegu sprawie, organ I instancji prawidłowo wydał decyzję administracyjną. Zarzut braku odniesienia się PPIS w D. do "Opinii prawnej" z dnia 30.12.2005 r., sporządzonej przez T. L. K. jest chybiony, ponieważ organ komentuje przedłożony mu tekst podkreślając, że opinia ta przedstawiana była organowi już wcześniej (tzn. przed wszczęciem przedmiotowego postępowania). PPWIS nie dopatrzył się także naruszenia przez PPIS w D. art. 7 K.p.a. Bez cienia wątpliwości, w obliczu posiadanych danych o bezpieczeństwie betainy dodanej do żywności, podjęcie decyzji rozstrzygającej, co do jej pozostawania na rynku wymagało nadzwyczaj skrupulatnego przemyślenia i oceny ryzyka związanego z jej konsumpcją. Skargę na decyzję PPWIS wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka A Strona zarzuciła działaniom organów: 1) zaaprobowanie wydania decyzji w I instancji bez zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji tj. w szczególności bez uzyskania stanowiska Komisji Europejskiej (KE) w kwestii czy wydana przez nią decyzja dotycząca betainy, na którą organ I i II instancji powoływały się obszernie w uzasadnieniu do swoich decyzji, choć nie traktowały ich jako podstawy prawnej swoich decyzji, może być wyłącznym powodem zakazania wprowadzania do obrotu środków spożywczych nie wytwarzanych przez adresata decyzji KE oraz zawierających inną ilość betainy i inną jej postać oraz inny sposób zastosowania niż wzmiankowane w decyzji KE tj. w szczególności naruszenie art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2) wydanie decyzji bez ostatecznego rozstrzygnięcia przez WSA w Rzeszowie skargi na postanowienie PPWIS utrzymujące postanowienie organu I instancji w przedmiocie wniosku o wystąpienie do KE i zawieszenia postępowania - uchylenie postanowienia PPWIS spowoduje konieczność ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż postanowienie organu I instancji przestanie być ostateczne; 3) pominięcie jako podstawy prawnej decyzji KE w sprawie betainy pomimo tego, że obszerne fragmenty uzasadnienia organu I instancji (str. 3, 5 i 6) odwołują się do decyzji KE do tego stopnia, że staje się ona wyłączną podstawą dla wydanej przez ten organ a tym samym przez organ II instancji decyzji; 4) naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia faktycznego oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji z przytoczeniem właściwych przepisów prawa w szczególności w odniesieniu do rozporządzeń 882/2004 oraz 258/97 stanowiących podstawę prawną decyzji w I instancji (odniesienie do rozporządzenia 258/97 opiera się na uprzednim założeniu, że betaina jest nowa żywnością, co oznacza, że rozporządzenie to nie jest podstawą dla uznania betainy za nową żywność oraz do decyzji KE w sprawie betainy wydaną na podstawie ww. rozporządzenia, której znaczenie w sprawie strona wielokrotnie kwestionowała); 5) pominięcie oczywistych i ogólnie dostępnych danych na temat wykorzystywania żywieniowego i bezpieczeństwa betainy w suplementach diety oraz jej obecności w obrocie w innych państwach członkowskich oraz brak podjęcia wysiłku w celu wyjaśnienia statusu betainy w Czechach, Włoszech i innych państwach członkowskich przy wykorzystaniu zasady wzajemnej współpracy organów państw członkowskich UE i oparcie decyzji na ewidentnych spekulacjach co do tego statusu tj. w szczególności naruszenie art. 11 k.p.a. statuującego zasadę przekonywania i wyjaśniania; 6) oparcie decyzji w I i II instancji na wątpliwościach GIS co do kwalifikacji i bezpieczeństwa betainy wyrażonych w stanowisku GIS, którego zdaniem organów należy przestrzegać bez własnej oceny sprawy przez organy administracji; 7) brak szczegółowego odniesienia się organu I i II instancji do stanowisk strony przedstawionych w trakcie postępowania a w szczególności opinii prawnej z 2005 r.; 8) pominięcie i brak odniesienia się do stanowiska KE dotyczącego statusu nowej żywności dla substancji wykorzystywanych w suplementach diety i śsspż przed 1997 r. wskazanego organowi I instancji przez stronę, co zostało podniesione w odwołaniu a tym samym naruszenie art. 7, 8 i 11 k.p.a. 9) naruszenie ustawy o języku polskim poprzez przywołanie w uzasadnieniu dokumentów nie przetłumaczonych na język polski w szczególności opinii EFSA w sprawie betainy z 2005 r. W oparciu o powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ze względu na naruszenie prawa materialnego lub przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miały wpływ na wynik sprawy a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. PPWIS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu większość zarzutów wniesionych w skardze stanowi wierne powtórzenie zarzutów zawartych w skardze do WSA na postanowienie PPWIS z [...] marca 2012 r. znak [...] o odmowie zawieszenia postępowania. Skarga w tej sprawie została oddalona wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. II SA/Rz 457/12. Według Organu żaden z przytoczonych przez skarżącą argumentów nie powinien zyskać akceptacji Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA 11 października 2005 r. FSK 2326/04). Stan faktyczny jest bezsporny. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny po przeprowadzeniu postępowania wydał zakaz wprowadzenia do obrotu środków spożywczych zawierających w swym składzie betainę. Materialno prawną podstawą rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. "Suplement diety – środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny" – art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Objęty zakazem rodzaj żywności zawiera w swym składzie betainę, zaliczaną do tzw. nowej żywności. "Nowa żywność – żywność i składniki żywności do których ma zastosowanie rozporządzenie (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczące nowej żywności i nowych składników żywności – art. 3 ust. 3 pkt 17 ustawy. Cytowane rozporządzenie nr 258/97 w art. 1 ust. 1 precyzuje, że "niniejsze rozporządzenie dotyczy wprowadzenia do obrotu we Wspólnocie nowej żywności lub nowych składników żywności" a w art. 3 ust. 1 "żywność i składniki żywności objęte zakresem niniejszego rozporządzenia nie mogą stanowić zagrożenia dla konsumenta, wprowadzać konsumenta w błąd, różnić się w takim stopniu od żywności i składników żywności, które mają zastępować, że ich zwykłe spożycie może być niekorzystne żywieniowo dla konsumenta". Betaina jako nowa żywność była przedmiotem oceny przewidzianej procedurami Rozporządzenia (WE) nr 258/97 dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności w 2005 roku. W wyniku tej oceny wydana została Decyzja Komisji Europejskiej z dnia 25 lipca 2005 r. odmawiająca wprowadzenia do obrotu betainy jako nowej żywności lub nowego składnika żywności zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 258/97, nr 2005/580/EC (Dz. Urz. UE L199). W/w decyzja Komisji Europejskiej w punkcie 896 odwołuje się do opinii Europejskiego Urzędu d.s. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) "Komisja Wspólnot Europejskich uwzględniając traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, uwzględniając rozporządzenie (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczące nowej żywności i nowych składników żywności w szczególności jego art. 7 oraz to iż Europejski Urząd d.s. Bezpieczeństwa Żywności stwierdził w swojej opinii (...) produkt ten nie powinien więc zostać wprowadzony do obrotu we Wspólnocie, ponieważ nie udowodniono, że spełnia kryteria ustanowione w art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 258/97". Przepis art. 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia "właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakazuje wycofanie z obrotu na terytorium RP jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w niniejszym dziale". Cytowany przepis znajduje się w Dziale II, w którym uregulowano m.in. kwestię wymagań zdrowotnych żywności. Przepis art. 6 ustawy stanowi "środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywienia nie mogą być wprowadzone do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Pozostałe zarzuty skargi są bez znaczenia orzeczniczego. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.