II OSK 387/15

Dnia 22 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B., C. B., G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1268/14 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. B., C. B., G. B. solidarnie na rzecz M. B. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Starosta Krakowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. B. i G. B. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pod nazwą "Budynek mieszkalny jednorodzinny z wewnętrznymi instalacjami: wod. – kan., gazową, elektryczną, c.o. oraz zjazdem z drogi (dz. nr [...])" zlokalizowanego na działce budowlanej nr [...] w B., gmina Z. Podczas kontroli ww. budowy przeprowadzonej w dniu 14 marca 2012 r. ustalono, że w realizowanym budynku wybudowane zostało pomieszczenie w kondygnacji piwnic w narożniku południowo – zachodnim (w części zaprojektowanej jako niepodpiwniczona). W wyniku tego zwiększono kubaturę budynku, powstał mur oporowy, na którym wbetonowano słupki ogrodzeniowe od strony działki nr [...] w B. oraz od strony działek nr [...] i nr [...] w B., zmniejszono wysokości poszczególnych kondygnacji (piwnic o ok. 12 cm, parteru o ok. 40 cm, poddasza o ok. 10 cm), zwiększono powierzchnię utwardzoną terenu wokół budynku (przekraczającą zaprojektowaną powierzchnię budynku wraz z dojściami i dojazdami wynoszącą 570,00 m2). Realizowany budynek mieszkalny znajdował się w stanie wykończonym bez białego montażu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy budowie ww. budynku, a decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nakazał inwestorom sporządzenie projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta Krakowski (utrzymaną w mocy przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r.) uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] czerwca 2009 r. o pozwoleniu na budowę. Po przedłożeniu uzupełnionego projektu budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz na podstawie art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych C. B. oraz G. B.– inwestorom i współwłaścicielom działki nr [...] w B. w celu dokończenia inwestycji p.n. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wody, kanalizacji, gazu, c.o. wraz z murem oporowym na działce nr [...] w B. gm. Z. Zdaniem organu przedłożony projektu budowlany zamienny jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest kompletny i zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, a także został sporządzony przez uprawnione osoby. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B. oraz A. K. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji odnośnie poprawności zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego. Skargę na powyższą decyzji wniósł M. B., domagając się jej uchylenia w całości oraz zarzucając jej naruszenie art. 77 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 73 § 1 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a., a także niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zaznaczając, że projekt budowlany zamienny musi zostać przez organ oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc winien uwzględniać dyspozycję art. 35 Prawa budowlanego. Tym samym ocena organu nie może sprowadzać się tylko do sprawdzenia, czy inwestor przedłożył dokumenty, do przedstawienia których został zobowiązany decyzją wydaną na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ale przede wszystkim do ich merytorycznej oceny. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany w zakresie projektu zagospodarowania działki nie zakładał budowy muru oporowego ani też podwyższenia terenu, na którym inwestycja miała być zrealizowana. Organ I instancji wśród znaczących odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wskazuje ani budowy muru oporowego, ani też podwyższenia terenu. Wymienia jedynie wmurowanie słupków ogrodzeniowych w murze oporowym (co zresztą trudno uznać za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego). Organ II instancji problemu budowy muru oporowego i podwyższenia terenu nie dostrzega wcale. Tymczasem jak wynika z analizy projektu budowlanego zamiennego "w obrysie działki od strony północnej oraz zachodniej został wykonany mur oporowy piętrzący ziemię do wysokości maksymalnej 1,5 m". Wprawdzie projekt budowlany zamienny uwzględnia istniejący mur oporowy, ale organy, zatwierdzając ten projekt, nie poddały analizie ani ocenie tej okoliczności. Natomiast budowa muru oporowego, a przede wszystkim znaczne podwyższenie terenu (do 1,5 m) stanowiło bez wątpienia istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki poprzez zmianę jej rzędnych w stosunku do działek sąsiednich. Organ winien po pierwsze problem ten dostrzec, ocenić w kontekście obowiązujących przepisów w tym przepisów techniczno – budowlanych, a następnie w razie ustalenia, że odstępstwo to jest dopuszczalne (możliwe do legalizacji) dokonać w tym zakresie oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, tj. ocenić czy w pełni uwzględnia on dokonane odstępstwa. Takiej analizy i oceny organy obu instancji nie dokonały. Tym samym ustalenia organów prowadzących postępowanie nie spełniają wymogów określonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona oceny zaistniałych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego także z uwzględnieniem podwyższenia terenu, na której inwestycja jest zrealizowana. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o kosztach Sąd podjął na mocy art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. B., C. B. i G. B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości "i rozpoznanie skargi", względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że organy I i II instancji nie dokonały sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego zwłaszcza w zakresie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. II. rażące naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez swobodne i nieuzasadnione przekroczenie prawa do kontroli działalności administracji publicznej, a także dowolne i nie wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego uznanie, że organy I i II instancji naruszyły przepisy postępowania, które to naruszenie miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 134 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i niezasadne zastosowanie środków w celu usunięcia nie istniejącego naruszenia prawa, tj. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji uznał, że organy I i II instancji nie poddały analizie lub ocenie istniejącego muru oporowego, podczas gdy zarówno z zebranego materiału dowodowego przez organ I i II instancji, jak i z uzasadnienia uchylonych zaskarżonym wyrokiem decyzji, wynika, że oba organy przeprowadziły analizę związaną z posadowieniem muru oporowego oraz zgodności dokumentacji projektowej z wymogami ustawy prawo budowlane, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. – poprzez uwzględnienie skargi w efekcie błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że decyzje organów I i II instancji dotknięte są wadą polegającą na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. – poprzez uwzględnienie skargi na skutek błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że uchylone decyzje organów I i II instancji dotknięte były naruszeniami prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, polegającymi na nie dokonaniu sprawdzenia projektu zamiennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organy obu instancji przeprowadziły analizę założeń projektu budowlanego, w tym w części dotyczącej podwyższenia terenu oraz wykonania muru oporowego, a zatem konkluzja Sądu pierwszej instancji zawarta w skarżonym wyroku jest błędna. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył M. B., wnioskując o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, zauważyć trzeba, że wśród podstaw kasacji wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. nie wprowadzono wymogu kwalifikowania wskazywanych naruszeń jako rażące, jak to czyni w rozpoznawanej kasacji jej autor. Ponieważ przyjęte przez skarżącego podwyższenie wymogów kasacyjnych nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach ustawy, a faktycznie czyniłoby kontrolę kasacyjną iluzoryczną z uwagi na trudność w wykazaniu tych naruszeń, realnie naruszając prawo skarżącego do sądu, Sąd przeprowadził niniejszą kontrolę kasacyjną, przyjmującą, że sformułowane zarzuty odnosiły się do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwego zastosowania oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizując rozpoznawaną skargę kasacyjną w ww. granicach, za błędny a przez to nieskuteczny należało uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzuty II.3). Wbrew twierdzeniom autora kasacji, nie można za pomocą tak przedstawionego zarzutu kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, tak jak to czyni autor niniejszej kasacji, wskazując, że "stan sprawy jest niezgodny ze stanem rzeczywistym". Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą kasację, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji takie stanowisko zawiera. Jako błędny i nieskuteczny należało także ocenić zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. (zarzut II.1) sformułowany jako samodzielna podstawa kasacyjna. Podkreślić trzeba, że przepis ten stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, ma charakter ustrojowy. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, gdyby nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka okoliczność nie miała miejsca w sprawie. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. (zarzut II.2). Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść z kolei, gdyby sąd wyszedł poza granicy tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie albo orzekał na niekorzyść skarżącego. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji zastosował dostępne mu środki w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa. Poza granicami zaskarżenia z uwagi na wymienioną w zarzucie normę prawną pozostawała natomiast kwestia wstrzymania wykonania skarżonej decyzji. Jako niezasadny należało też ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zarzut II.4). Treść wydanych w sprawie decyzji administracyjnych nie pozwala na ocenę, czy organ analizował projekt budowlany w aspekcie budowy muru oporowego i podwyższenia terenu. Organ I instancji jedynie wskazał na sporządzenie projektu muru oporowego, natomiast organ odwoławczy do tej kwestii w ogóle nie nawiązał. Analizując projekt zagospodarowania terenu, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do stwierdzenia o zgodności projektu budowlanego z warunkami technicznymi, w tym zachowania wymaganych odległości, uwidocznienia obiektów budowlanych przeznaczonych do rozbiórki oraz przyłączy. Ogólnikowe stwierdzenie sformułowane w skardze kasacyjnej, że organy przeprowadziły analizę założeń projektu budowlanego, w tym w części dotyczącej podwyższenia terenu i wykonania muru oporowego należało uznać za gołosłowne. Nie da się bowiem odtworzyć tej analizy i w tym aspekcie dokonać kontroli jej legalności. Jak słusznie przy tym eksponował Sąd pierwszej instancji, powyższe zmiany stanowiły istotne odstępstwo od "pierwotnego" projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki poprzez zmianę jej rzędnych w stosunku do działek sąsiednich. Brak ich oceny przy zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego świadczy o istotnym wpływie na wynik sprawy stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji naruszeń zasad prowadzenia postępowania administracyjnego wskazanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W konsekwencji powyższego, jako niezasługujące na uwzględnienie należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (zarzut II.5) oraz art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (zarzut I), bowiem jednoznaczna konkluzja o prawidłowości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wobec stwierdzonych uchybień procesowych, na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, opubl. ONSAiWSA z 2013 r., z. 3, poz. 38).