II SAB/Bd 80/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2014r. sprawy ze skargi Z. W. i A. W. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie realizacji budynku gospodarczego 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, 2. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], które nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa, 3. zasądza od organu na rzecz skarżących solidarnie 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. i A. W. wystąpili ze skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...], który nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie po zobowiązaniu go przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] r. Skarżący podkreślili, że 11.09.2013 r. w sprawie został wydany wyrok przez WSA dotyczący legalizacji budynku gospodarczego na cudzym gruncie. Do chwili obecnej nie wydano żadnego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej oznacza sytuację niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa (niezałatwienia sprawy w terminie z art. 35 i 36 kpa, czy w terminie wynikającymi z przepisów szczególnych), będącą konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie bądź też podjęcia ich lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony. Inny typ naruszenia zasady szybkości postępowania i prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez zbędnej i nieuzasadnionej zwłoki, stanowi przewlekłość postępowania administracyjnego, przez którą rozumie się sytuację zbyt długiego prowadzenia postępowania, w związku np. z nieuzasadnionym (bez rzeczywistych przyczyn) przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, nieefektywnym wykonywaniem czynności w dużym odstępie czasu, wykonywaniem czynności pozornych, mnożeniem czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Zarówno instytucja bezczynności, jako i przewlekłości postępowania, wiążą się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 kpa oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa zaś art. 35 kpa. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei przepis art. 36 § 1 kpa stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Wyrokiem z 11 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 514/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] w przedmiocie wykonania nałożonych obowiązków. Sprawę poprzedziło zobowiązanie E. i A. A. (postanowieniem z dnia 29 października 2010 r.), do wykonania inwentaryzacji budynku gospodarczego i dostarczenia opinii rzeczoznawcy d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych co do zagrożenia pożarowego. Ustalono, że budynek garażowy wybudowano większy, niż wynikało to z pozwolenia na budowę, którego nie odnaleziono oraz stwierdzono użytkowanie budynku gospodarczego jako mieszkalnego. W sprawie użytkowania toczy się inne postępowanie. Decyzją PINB z [...] r. stwierdzono wykonanie obowiązków wynikających z postanowienia z [...] r. Decyzję wydano na podstawie art. 42 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.). Decyzją WINB z [...] r. uchylono decyzję [...]r. Wątpliwości organu budził termin powstania obiektu co miałoby znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów prawa budowlanego. Zakwestionowano też prawidłowość przeprowadzonej inwentaryzacji budynku. Postanowieniem [...] r., na podstawie art. 56 ust. 1 i art. 37 w zw. z art. 53 i 54 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazano E. i A. A. wykonanie określonych obowiązków. Postanowieniem z [...]r., po uprzednim wniosku inwestorów o przedłużenie terminu wykonania obowiązków w związku z koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, organ zawiesił postępowanie. W dniu [...] r. Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy. Postanowieniem z 10 października 2012 r. organ nadzoru budowlanego podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 38, poz. 29 ze zm.)- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] , po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził wykonanie nałożonego na E. i A. A. obowiązku inwentaryzacji istniejącego budynku gospodarczego. Na podstawie załącznika do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, znak [...] r. ustalono, że budynek gospodarczy powinien mieć inne wymiary. Nie odnaleziono natomiast w zasobach archiwalnych pozwolenia na budowę. Ustalono też, że budynek gospodarczy wybudowano 1991 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. O uchyleniu zaskarżonej decyzji przesądził fakt, że przedmiotowy obiekt nie w pełni odpowiada wymogom określonym w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia - dopuszcza się lokalizację budynku bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie inwestor posiadał ostateczną decyzję (z dnia [...]r.) na lokalizację budynku gospodarczego na działce nr 256 przy ul. [...], to jednak ta decyzja zawiera w pkt 2.1.3. ppkt 1warunek, iż wymagane jest uzyskanie zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w zw. z usytuowaniem obiektu przy granicy działki. Z kolei w załączniku Nr 2 do ww. decyzji (pkt 1.1. ppkt c) zawarty został wniosek, że budynek gospodarczy zlokalizowany przy granicy z działką sąsiednią nr 257 stanowi kontynuację funkcji i usytuowania obiektów znajdujących się na sąsiednich działkach posadowionych również w granicach działek, w tym m.in.: nr 259 i 260, 245 i 244, 295 i 296, 247 i 248. Zatem w owej decyzji występuje niespójność pomiędzy ww. uwagą oraz wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpatrzeniu skargi A. i Z. W. wyrokiem z 11.09.2013 r. sygn. akt II SA/Bd 514/13, jak wcześniej podano uchylił decyzję organów obu instancji i wskazał, że z ustaleń zarówno WINB, jaki i PINB, wynika iż inwestorzy E. i A. A. w toku prowadzonego w sprawie postępowania legalizacyjnego (naprawczego) dotyczącego spornego budynku gospodarczego nie wykazali się pozwoleniem na jego budowę wydanym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlany, a także że PINB nie był w stanie uzyskać kopii lub odpisu tego dokumentu, gdyż Urząd Miasta [...] nie posiadał w swoich zasobach archiwalnych wskazanego dokumentu. Ustalenia faktyczne orzekających w sprawie organów, jak zauważył sąd wskazują również, że dokument, w oparciu o który organy stwierdziły wybudowanie spornego budynku gospodarczego z przekroczeniem dopuszczalnych rozmiarów i tym samym potrzebę wszczęcia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) w sprawie, stanowił przedłożony przez inwestorów załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego z dnia [...] r., będący kopią planu zagospodarowania działki nr 256. Zdaniem Sądu orzekające organy nie wypowiedziały się jednak jednoznacznie, czy sporny budynek gospodarczy został wybudowany bez pozwolenia na budowę, czy też z naruszeniem jego postanowień. Z jednej bowiem strony stwierdziły, że budynek gospodarczy został pobudowany w wymiarach większych, niż wynikało to z przedłożonej przez inwestorów kopii planu zagospodarowania działki nr 256, stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, z drugiej zaś podkreśliły, że inwestorzy nie wykazali się w prowadzonym postępowaniu stosownym pozwoleniem na budowę i że Urząd Miasta [...] nie posiada w swoich zasobach archiwalnych tegoż pozwolenia. Rolą organów nadzoru budowlanego było poczynienie jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń, popartych odpowiednim materiałem dowodowym co do okoliczności realizacji spornego budynku gospodarczego, tj. czy został on zrealizowany bez pozwolenia na budowę czy też jedynie niezgodnie z jego wymogami. Ustalenie to było istotne, bo determinuje określony tryb postępowania legalizacyjnego (naprawczego). Ponadto tylko ustalenie, iż sporny budynek gospodarczy wybudowany został bez pozwolenia na budowę uprawniało do stosowania w sprawie starego prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. (art. 103 § 2 nowego prawa budowlanego). Ustalenie natomiast, iż obiekt wybudowany został na podstawie pozwolenia, od którego warunków w sposób istotny odstąpiono obligowało do stosowania nowego prawa budowlanego, tj. art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Tymczasem w sprawie, jak stwierdził sąd organy nie dokonały jednoznacznych ustaleń, jaki charakter miała sporna samowola budowlana, tj. czy stanowiła ona jedynie odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę, czy też była ona zrealizowana bez pozwolenia na budowę, ale także bez wyjaśnienia powyższej kwestii stwierdziły, że do zrealizowanej samowoli budowlanej zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego z 1974 r., jako że dokonana została ona przed 1 stycznia 1995 r. Regulacje prawa budowlanego z 1974 r. można stosować, wyłącznie przy zaistnieniu dwóch warunków tj. wymogu wybudowania obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. oraz wymogu uczynienia tego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Oba te warunki muszą wystąpić jednocześnie. Zastosowany w sprawie akt prawny, w oparciu o który prowadzone było postępowanie legalizacyjne (naprawcze) sugeruje, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym wybudowanym bez pozwolenia na budowę. Wniosek ten jednak pozostaje w sprzeczności z przywołanym przez organy obu instancji dowodem w postaci kopii mapy planu zagospodarowania działki nr 256, stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego z dnia 24 października 1983 r. Wskazane niejasności ustaleń organów obu instancji dotyczące zarówno istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, jak i regulacji prawnych mogących mieć zastosowanie w sprawie obligowały do uchylenia decyzji organów obu instancji. Za nieprawidłowe Sąd uznał stanowisko WINB, przywołane też przez PINB, iż zarzut skarżących o przekroczeniu przez sporny obiekt granicy działki nr 257 nie ma wpływu na prowadzone w sprawie postępowanie, jako że w postępowaniu legalizacyjnym organy nadzoru budowlanego nie posiadają instrumentów prawnych w zakresie egzekwowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a spory w tym zakresie należą do właściwości sądu cywilnego. W tym miejscu należy podkreślić, że problem w tym przedmiocie był eksponowany w orzecznictwie, ale stanowisko sądów nie było jednolite. Sądy prezentowały rozbieżne interpretacje przepisów w omawianym zakresie. W przedmiotowej sprawie sąd przyjął, że wbrew stanowisku organów, kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane objęta jest kontrolą właściwych organów administracji zarówno w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r.), jak i w postępowaniu, którego przedmiotem jest legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwalnia na budowę (art. 48 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r.) oraz w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 i art. 50 prawa budowlanego z 1994 r. Zbadanie bowiem okoliczności, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego, a poza tym z punktu widzenia konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich i w której w ramach postępowania legalizacyjnego (naprawczego) inwestor osiągnąłby więcej, niż w postępowaniu prowadzonym w granicach określonych przez przepisy prawa. Nie oznacza to jednak, jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r. o syng. akt II OSK 2183/11 (dostępnym na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), że organy administracji orzekające w sprawach uregulowanych prawem budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości, niemniej jeżeli taki spór się pojawi, to rozstrzygnąć o nim może tylko sąd powszechny. Wówczas jednak powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie prowadzonego przez organ administracji postępowania podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Niemniej rzeczą organu jest każdorazowo rozważnie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Wprawdzie w ramach skargi na przewlekłość postępowania Sąd nie bada merytorycznie rozstrzygnięć wydanych w sprawie, ale zostały przytoczone fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu dla zobrazowania zawiłości prawnych i wątpliwości wynikających ze złożonego stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego nie ma podstaw do uznania, że wadliwe rozstrzygnięcia organów były wynikiem niedbałości, nierzetelności, czy działań o charakterze czynności pozornych, które uzasadniałaby zarzut świadomego przewlekania postępowania. Postanowieniem z [...] r. PINB w [...] nałożył na E. i A. A. obowiązek przedstawienia oceny technicznej kotłowni. W dniu 12 listopada 2013 r. Z. i A. W. złożyli skargę na działanie PINB. Postanowieniem z [...]r. uchylono postanowienie [...]r. W dniu 22.07.2014 r. organ wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W tych okolicznościach Sąd stwierdził brak podstaw do uznania bezczynności organu lecz zaistniały podstawy do przyjęcia, że wystąpiła przewlekłość postępowania nienosząca jednak cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa przy bezczynności lub przewlekłości postępowania to zaniechanie o szczególnym ciężarze gatunkowym. Nie każda bowiem bezczynność czy przewlekłość postępowania oznacza, że mają one charakter rażącego naruszenia prawa. Użyty zwrot "rażący" oznacza, że musi wystąpić kwalifikowana postać naruszenia prawa. Jeśli brak wydania aktu wiąże się z okoliczności niezawinionych przez organ np. rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania, czy wystąpiły inne przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy lub sprawa ma zawiły charakter i wymaga przeprowadzenia szeregu czynności, czy wreszcie, że organ wyższej instancji lub sąd ocenił inaczej stan faktyczny lub przyjął inny pogląd funkcjonujący w orzecznictwie co do oceny prawnej danego zdarzenia co spowodowało uchylenie decyzji, nie można stwierdzić, że wynikający z tego upływ czasu, spowolnienie lub wstrzymanie czynności procesowych mają charakter rażącego naruszenia prawa. W ocenianej sprawie stan bezczynności już ustąpił, gdyż organ w dniu 22 lipca 2014 r., tj. przed wydaniem wyroku w sprawie bezczynności lecz po wniesieniu skargi wydał akt, który zakończył okres bezczynności. To uzasadnia umorzenie postępowania w przedmiocie bezczynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.- pkt 1 sentencji. Skarżący wystąpili ze skargą na bezczynność postępowania lecz po wydaniu decyzji, skarżący zmodyfikowali żądanie, wnioskując o stwierdzenie rażącej przewlekłości postępowania. Instytucja przewlekłości postępowania została wprowadzona do p.p.s.a. w dniu 11 kwietnia 2011 r. przez zmianę art. 149 p.p.s.a. (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Wcześniej możliwa była tylko negatywna ocena bezczynności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ta okoliczność musi być również brana przez Sąd pod uwagę w kontekście oceny czy przewlekłość postępowania miała charakter rażący. Skoro jest to stosunkowo nowa instytucja, a skarżący zarzucili tylko bezczynność organowi a obecnie domagają się stwierdzenia przewlekłości postępowania także w okresie przed jej wprowadzeniem, działania organu za okres do wprowadzenia przepisów w sprawie przewlekłości postępowania nie mogą być oceniane jako rażąco naruszające prawo, zwłaszcza że organ nie był bezczynny w tamtym okresie i podejmował stosowne czynności. Na uwagę zasługuje również fakt, że rozpoznawana sprawa wymagała podejmowania szeregu czynności, łącznie z konicznością uzyskania decyzji wydawanej przez inny organ. W związku z tym postępowanie było zawieszone do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja, do wydania której, kompetencje miał inny organ (o warunkach zabudowy) miała charakter warunkowy, a w kontekście jej treści również wywoływała uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. To również nie sprzyjało podejmowaniu szybkich i właściwych czynności procesowych. Zgromadzone w sprawie dokumenty także nie były jednoznaczne. Z jednej strony powoływano się na załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę a jednocześnie decyzji o pozwoleniu na budowę nie odnaleziono. Znaczący upływ czasu stwarzał uzasadnione wątpliwości w zakresie ustalenia kiedy powstał sporny obiekt budowlany. Wreszcie ustalenie w tym przedmiocie rzutowało na wybór właściwych przepisów. Pojawiły się też okoliczności dotykające zagadnień z innych dziedzin prawa tj. prawa cywilnego w zakresie ochrony własności. W podanych okolicznościach, biorąc pod uwagę złożoność problemów natury prawnej i faktycznej, wprowadzenie dopiero w kwietniu 2011 r. nowej instytucji polegającej na możliwości negatywnej oceny przewlekłości postępowania, w ocenie Sądu powoduje, że nie ma podstaw do uznania, że doszło do przewlekłości postępowania mającej charakter rażącego naruszenia prawa. W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w sentencji jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a.