VI SA/Wa 2650/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi O. Spółka Jawna z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej O. Spółka Jawna z siedzibą w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r., utrzymał w mocy decyzją nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r. oddalającą w całości odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie świadczenia w zakresie okulistyki, dla obszaru zabezpieczenia: [...], ogłoszonego w dniu [...] grudnia 2011 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie okulistyki. Zgodnie z ogłoszeniem przedmiotowego postępowania, ofertę należało złożyć w [...] OW NFZ pod rygorem odrzucenia, w formie pisemnej z podpisanymi wszystkimi stronami dokumentów należących do oferty oraz w formie elektronicznej, w zamkniętych kopertach lub paczkach z pieczątką. Oferty w omawianym postępowaniu należało złożyć w terminie do dnia [...] listopada 2011 r., zaś w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą niż 1 869 840 PLN. Otwarcie 11 złożonych w postępowaniu ofert nastąpiło w dniu [...] listopada 2011 r. Oferta [...] Sp.j. w [...] (dalej: Odwołująca; skarżąca) została zarejestrowana w systemie informatycznym [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pod numerem pierwotnym oferty [...]. W części jawnej Komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu, a następnie dokonała oceny formalnoprawnej ofert. Protokołem z posiedzenia Komisji w części jawnej, w dniu [...] grudnia 2011 r. Komisja konkursowa przyjęła ofertę Odwołującej do dalszego postępowania. Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta Odwołującej zajęła 7 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 70,818 w tym za: — ofertę cenową - 20 pkt, — ciągłość - 0 pkt, — kompleksowość - 0 pkt, — jakość - 41,818 pkt, — dostępność - 9 pkt. Następnie Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. Po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami został sporządzony ranking końcowy. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. W rankingu końcowym oferta Odwołującej uzyskała 9 pozycję, z łączną liczbą 70,818 punktów, w tym za: — ofertę cenową - 20 pkt, — ciągłość - 0 pkt, — kompleksowość - 0 pkt, — jakość-41,818 pkt, — dostępność - 9 pkt. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umów i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania oferty zajmujące w rankingu końcowym pozycje od 1 do 3. Oferty na 3 pozycji uzyskały 79,591 punktów i zamknęły listę oferentów wyczerpując kwotę przeznaczoną przez [...] O W NFZ na przedmiotowe postępowanie. Komisja konkursowa dokonując w dniu [...].12.2011 r. rozstrzygnięcia postępowania, nie wybrała oferty złożonej przez Odwołującej, ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. W dniu [...] grudnia 2011 r., Odwołująca złożyła odwołanie od wyników postępowania w konkursie ofert w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie okulistyki, o kodzie postępowania numer [...]. W dniu [...] stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia wydał decyzję nr [...] oddalającą odwołanie, powołując się na fakt niewykazania przez Odwołującą naruszenia przez Komisję konkursową zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r., Odwołująca wniosła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Domagała się wydania decyzji administracyjnej uwzględniającej odwołanie w całości oraz ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie okulistyki na obszarze [...], zarzucając naruszenie: 1) art. 97 ust. 3 u.ś.o.z, art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z. i art. 148 u.ś.o.z. w związku z utrzymaniem w mocy rozstrzygnięcia, w wyniku którego dokonano wyboru ofert, które nie zapewniają dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej, 2) art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z i art. 148 u.ś.o.z. w związku z utrzymaniem w mocy rozstrzygnięcia, w wyniku którego dokonano wyboru ofert, które nie zapewniają ciągłości i jakości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, 3) art. 134 w zw. z art. 148 u.ś.o.z. poprzez naruszenie zasady równego traktowania podmiotów i uczciwej konkurencji, 4) art. 10 i art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez odmowę udostępnienia Skarżącemu pełnych akt postępowania i w konsekwencji uniemożliwienie Stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez wypowiadanie się co do zebranych dowodów i materiałów, 5) art. 8 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie w Decyzji przyczyn, dla których w toku konkursu uznano wyłonioną liczbę świadczeniodawców za gwarantującą należytą dostępność do świadczeń, 6) art. 123 § 1 w zw. z art. 74 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia w przedmiocie odmowy dostępu do akt postępowania, 7) art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust 4 u.ś.o.z., poprzez naruszenie prawa Skarżącego się do złożenia umotywowanego odwołania, w związku z odmową dostępu do akt postępowania i w konsekwencji uniemożliwieniem ustosunkowania się do zebranych dowodów i materiałów. Organ odwoławczy podkreślił, iż z przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, iż przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt. VII SA/Wa 950/06 oraz NSA, z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt: II GSK 264/10, II GSK 265/10) organ wskazał, iż zadaniem organów NFZ obu instancji nie jest ponowne prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznanie sprawy w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Organ zaznaczył, iż że ustawodawca, na podstawie delegacji zawartej w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach dał Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia prawo do określenia warunków wymaganych od świadczeniodawców. Zgodnie z powyższym, oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 111, poz. 653, z późn. zm.), powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w: 1) zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; zmienionego zarządzeniem Nr 53/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r., 2) zarządzeniu Nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, 3) zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; zmienionego zarządzeniem Nr 70/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 października 2011 r., zarządzeniem Nr 77/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 26 października 2011 r., zarządzeniem Nr 80/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r., zarządzeniem Nr 82/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r., zarządzeniem Nr 84/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 listopada 2011 r. oraz zarządzeniem Nr 91/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 grudnia 2011 r. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez Odwołującą organ wskazał, że zarówno kryteria oceny ofert jak i przedmiot zamówienia zostały w sposób jednoznaczny i wyczerpujący opisane odpowiednio do wytycznych w tym zakresie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach Prezesa Funduszu dotyczących postępowania konkursowego, w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: okulistyka. Zgodnie z art. 146 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu określił przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania, o czym stanowi art. 147 ustawy o świadczeniach. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Aby zrealizować te wymogi Fundusz został zobowiązany do udostępnienia na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, a także dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie przed Funduszem w sprawach o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej kończy się z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ofert, o czym informuje się w miejscu i terminie określonych w ogłoszeniu o konkursie ofert zgodnie z art. 151 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Organ, przywołując stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt: VII SA/Wa 2013/08, niepubl., wskazał, iż skoro Oferta Odwołującej, w postępowaniu prowadzonym w trybie konkursu ofert w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie okulistyki została oceniona na 70,818 punktów, to po dokonaniu oceny punktowej oferty, Komisja konkursowa podjęła decyzję o nie wybraniu oferty, gdyż liczba punktów, jaką uzyskała złożona przez Odwołującą oferta w toku oceny była mniejsza w stosunku do tych ofert, które wybrano w toku prowadzonego postępowania. Organ zaznaczył, że porównanie ofert w trakcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonane zostało zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach. Komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu do wyczerpania łącznej wartości zamówienia określonym w ogłoszeniu. Organ podkreślił, że konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest trybem eliminacyjno-konkurencyjnym. Oznacza to na ogół, że oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowywane są w ramach tzw. listy rankingowej od oferty najkorzystniejszej do oferty z najniższą liczbą punktów. Wyborowi podlegają te oferty, które uzyskują określoną liczbę punktów. Świadczeniodawca zajmujący odległe miejsce na liście rankingowej, który wskutek uwzględnienia protestu uzyskałby dodatkowe punkty niekwalifikujące go jednak do wybrania jego oferty, nie posiada interesu prawnego we wnoszeniu środków odwoławczych. Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 1 i 2 skargi organ podniósł, co następuje. Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonane zostało zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, który nie różnicuje kryteriów oceny ofert i nie wskazuje, które kryterium jest decydujące. Porównanie ofert jest wynikiem uzyskania łącznej oceny wszystkich kryteriów, które są brane pod uwagę stosownie do danego rodzaju i zakresu świadczeń. Przepisy zarządzenia Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia określają bardzo dokładnie parametry kryteriów ocen, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, sposób oceny ofert pod względem kryteriów ceny. Końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) jest wyliczona zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do ww. zarządzenia. Do obliczenia końcowej oceny ofert bierze się pod uwagę wartości danych, w szczególności: wagi skalujące (maksymalne liczby punktów oceny), liczby punktów jednostkowych odpowiadających poszczególnym parametrom oferty (odpowiedziom w ankiecie). Wagi skalujące oraz liczby punktów są przedstawione w tabelach załącznika nr 1 do zarządzenia, odrębnie dla każdego rodzaju kontraktowanych świadczeń. Maksymalna liczba punktów jednostkowych możliwych do uzyskania w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą jest uzależniona od wymagań i warunków dodatkowych określonych dla danego zakresu świadczeń. Zawarte w tabelach odesłania do załączników, dotyczące wymagań wobec świadczeniodawców, odnoszą się do odpowiednich zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w poszczególnych rodzajach świadczeń opieki zdrowotnej. W zakresie świadczeń okulistyki, zgodnie z zarządzeniem nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oferta nie jest oceniana w kryterium ciągłości i kompleksowości. W związku z faktem, iż w zakresie przedmiotu postępowania żadna z ofert nie była oceniana w zakresie tego kryterium, nie można uznać naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ani nierównego traktowania oferentów. W przedmiotowym postępowaniu nie doszło zatem, zdaniem Prezesa Funduszu, do naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach. Sposób sformułowania zarzutów stawianych skarżonej decyzji wskazuje, iż Odwołująca ma zastrzeżenia nie do prac komisji konkursowej, a do treści zarządzeń Prezesa NFZ, które regulowały zasady oceny ofert. Jednocześnie, należy wskazać, iż analiza warunków oceny ofert zawartych w kryteriach oceny ofert nie stanowiła części prowadzonego postępowania konkursowego. Kwestionując obowiązujące w postępowaniu konkursowym i zastosowane przez komisję konkursową przepisy, Odwołująca wychodzi poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 w związku z art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Odwołująca nie wykazała zdaniem organu, w jaki sposób Fundusz naruszył wynikającą z art. 134 ustawy o świadczeniach zasadę równego traktowania świadczeniodawców, bowiem oferta została przyjęta do postępowania konkursowego, a następnie oceniona według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad poprzez sprawdzenie warunków niezbędnych do realizacji świadczeń oraz pod kątem kryteriów oceny ofert, obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu. Należy przy tym podkreślić, iż Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach był uprawniony do określenia kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców, które były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Odwołująca zaś w oświadczeniu załączanym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. Stwierdzić więc należy, iż postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, warunkach postępowania i warunkach zawierania umów. Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania Odwołująca miała możliwość zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, jednakowymi dla wszystkich oferentów, które zostały podane w w/w ogłoszeniu konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Każdy ze świadczeniodawców, w tym Odwołująca, składał stosowne oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 4 - naruszenia art. 10 § 1 k.p.a poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - organ podniósł, co następuje. Po wniesieniu odwołania, celem realizacji prawa, o którym mowa w art. 10 k.p.a. Odwołująca została zawiadomiona pismem z dnia [...] stycznia 2012 roku o przysługującym uprawnieniu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W dniu 10.01.2012 r. zapoznała się z aktami sprawy i nie wniosła uwag ani wyjaśnień. Obowiązkiem Dyrektora [...] O W NFZ było zapewnienie stronie możliwości wglądu do akt sprawy, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten został wypełniony, zatem zarzut należy uznać za bezzasadny. Możliwość korzystania z uprawnień wynikających z przepisu art. 10 § 1 k.p.a wynika wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie zaś jedynie z pisma [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia; pismo takie nie konstytuuje w żaden sposób uprawnienia Odwołującej, a jedynie przypomina o przedmiotowym fakcie. Organ powołał się na wyrok z dnia 16 marca 2011 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II GSK 264/10, w którym wyrażono pogląd, że w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania. Jak podkreślił organ, tym samym NSA uznał, że odmowa udostępnienia oferty innemu uczestnikowi postępowania konkursowego nie narusza art. 7, 8, 10 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, wyrok ten w sposób ostateczny sankcjonuje postępowanie Narodowego Funduszu Zdrowia w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt pkt 5 i 6 organ podniósł, iż z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Takie postępowanie i decyzje wydane w toku takiego postępowania wzbudzać mają zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W toku przedmiotowego postępowania zadośćuczyniono powyższej normie prawnej. Rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy Odwołującej zostało przeprowadzone na podstawie aktów prawnych w brzmieniu ogłoszonym we właściwym organie promulgacyjnym. Decyzja wydana została na tle tych samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej wraz z uzasadnieniem. Nie udzielono Odwołującej mylnych informacji o przepisach prawnych dotyczących załatwianej sprawy, jak również nie odniesiono się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne w sposób ogólnikowy. W toku rozpatrywania odwołania kierowano się zasadą prawdy obiektywnej z uwzględnieniem z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wskazano także Odwołującemu możliwe do wykorzystania środki prawne. Determinuje to pogląd o bezpodstawności zarzutu. Podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy "w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. Zasada z art. 11 realizuje także pewien cel pragmatyczny, a mianowicie doprowadzenie do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, co jednak nie mieści się w ramach procedury administracyjnej, lecz należy do funkcji postępowania egzekucyjnego administracji. W zakresie świadczeń okulistyki, zgodnie z zarządzeniem nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oferta nie jest oceniana w kryterium ciągłości i kompleksowości. W związku faktem, iż w zakresie przedmiotu postępowania żadna z ofert nie była oceniana w zakresie tego kryterium nie można uznać naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ani nierównego traktowania oferentów. Przepisy zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia określają bardzo dokładnie parametry kryteriów ocen, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, sposób oceny ofert pod względem kryteriów ceny. W odniesieniu do art. 123 § 1 w zw. z art. 74 k.p.a. wyjaśniam, iż organ nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego NZOZ prawa przeglądania akt sprawy. Przede wszystkim, stosownie do art. 74 k.p.a., organ może odmówić udostępnienia akt, które są objęte ochroną tajemnicy państwowej, lub które organ wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Problem sprowadza się mianowicie do tego czy oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy powinna stanowić dowód w sprawie administracyjnej. Organ wyraził pogląd, zgodnie z którym oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy jest dowodem w sprawie administracyjnej, jednak z tym stanowczym zastrzeżeniem, że usunięte z niej powinny być dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wszelkie dane osobowe podlegające ochronie. Skarżąca wniosła od decyzji Prezesa NFZ skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła: 1. Art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie oraz utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora [...] OW nr [...], pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania. Należy podkreślić, że Dyrektor NFZ [...]OW zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do pełnego i rzetelnego wyjaśnienia okoliczności, zgromadzenia materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy, co w zaistniałej sytuacji doprowadziło do wydania decyzji z pominięciem oceny całości zebranych w sprawie dowodów. 2. Art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora NFZ [...]OW nr [...], podczas gdy w sprawie zachodziły podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż Dyrektor NFZ [...]OW w sposób niedostateczny i niepełny uzasadnił wydaną decyzję, a w szczególności pominął w uzasadnieniu okoliczności faktyczne mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. 3. Art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a. i art. 74 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora [...]OW nr [...], podczas gdy w sprawie zachodziły podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż Dyrektor pozbawił -Skarżącą wglądu do pełnych akt sprawy i w konsekwencji uniemożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. 4. Art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 74 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora [...]OW nr [...] pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia, a także przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ponieważ Dyrektor nie zagwarantował Skarżącej wglądu do akt sprawy i nie wydał w tymże zakresie stosownego postanowienia. 5. Art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. nie podanie w uzasadnieniu decyzji motywów dla których decyzja Dyrektora NFZ [...]OW uznana została za prawidłową, pomimo braku w niej wyjaśnienia, dlaczego konkretnie oferta Skarżącej została gorzej oceniona od ofert pozostałych oferentów. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora NFZ [...]OW. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, dalej: "p.p.s.a."). Skarga jest uzasadniona, zaś zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie o nieprawidłowy pogląd prawny pozwalający na wyłonienie w drodze postępowania konkursowego podmiotu, z którym będzie zawarta umowa, bez dokonania analizy porównawczej ofert. Powyższą kwestię zbadał i trafnie rozstrzygnął NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2012 roku, w którym wyrażony został pogląd przeciwny. Mianowicie, NSA stwierdził, że "organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy". W rozpatrywanej sprawie należy - zdaniem Sądu - uznać, iż wydając sporną decyzje Prezes NFZ dopuścił się - mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. W ocenie Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez obrazę w toku postępowania konkursowego zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji - naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym organ, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tego aktu. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy zaś mówi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, w myśl art. 154 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o świadczeniach. Przyjmuje się, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Różnice jednakże występują na etapie oceny skutków wniesienia odwołania, czy dotyczy całego rozstrzygnięcia, czy też tej części rozstrzygnięcia objętego odwołaniem czyli odnoszącego się do odwołującego (jak uważają organy NFZ). Skład orzekający podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl. Z powołanych uregulowań art. 152, 153, 154 ustawy o świadczeniach w powiązaniu z art. 134 ust. 1 tej ustawy (mówi on, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji) należy przyjąć, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Jak podkreślił NSA, przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, które jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie jego wyniku w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści samo w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Naruszenie tej zasady następuje bowiem nie tylko w sytuacji nieprawidłowej oceny oferty odwołującego, ale i w przypadku prawidłowej co do zasady oceny składającego odwołanie przy jednoczesnym bezpodstawnym zawyżeniu oceny konkurenta (konkurentów), wyżej sklasyfikowanego w rankingu. W konsekwencji postępowanie odwoławcze przed organami NFZ winno polegać na przeprowadzeniu analizy porównawczej zawartości ofert ubiegających się o zawarcie umowy świadczeniodawców. Jak podkreślił NSA w powołanym orzeczeniu, interpretacja art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach przywoływana przez organy NFZ "stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach". Z przepisów tych nie wynikają jakiekolwiek odstępstwa od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, a tym samym – nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czy też rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem (NSA tamże). Nie jest też sporne, że kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, nie ma cech postępowania administracyjnego, a raczej postępowania cywilnoprawnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem. Wobec tego, skoro przepisy ustawy o świadczeniach nie regulują kwestii wglądu do akt, to zastosowanie znajdują reguły wynikające z art. 73 – 74 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyroku zauważył, że "Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego.". Sąd ten nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach podstaw do wyłączenia stosowania art. 73 - 74 k.p.a. Zauważył, że potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych regulacji prawnych, np. art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). Akceptacja poglądu przeciwnego mogłaby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odnosząc powyższe do kontrolowanego rozstrzygnięcia, skoro zarzut skarżącej dotyczył bezpodstawnego zawyżenia oceny ofert, które zostały przez Komisję Konkursową wytypowane do zawarcia umowy oraz nierównego traktowania poszczególnych oferentów podczas przeprowadzanego konkursu, uniemożliwienie Spółce zapoznanie się z pozostałymi ofertami i kompletem dokumentacji dotyczącej tych ofert (dokumentacji dotyczącej negocjacji prowadzonych z tymi podmiotami) nie pozwalało na przeprowadzenie rzetelnej kontroli wyniku zaskarżonego postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca podnosiła, że nie została zachowana reguła równego traktowania świadczeniodawców, a sposób prowadzenia negocjacji nie gwarantował zachowania uczciwej konkurencji. Przy braku dokumentacji z postępowania konkursowego, nie jest możliwa ocena czy negocjacje przebiegały zgodnie z wymogami ustawowymi, zwłaszcza że były one przeprowadzane co najmniej dwuetapowo. Zdaniem Sądu z reguły przewidzianej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zakaz udzielania informacji co do innych oferentów na etapie postępowania przed Komisją. Kierując się powyższym uznać należy, że Prezes NFZ z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że nie zachodziły podstawy do wyboru oferty strony skarżącego. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wskutek nie dokonania przez organ właściwego uzupełnienia akt postępowania administracyjnego, jakie toczyło się wskutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia, nie przeprowadził koniecznej w stanie faktycznym sprawy analizy porównawczej. Uniemożliwiło to zbadanie prawidłowości rozstrzygnięcia w kontekście stawianego zarzutu, iż w postępowaniu konkursowym naruszona została zasada równości oferentów (art. 134 p.p.s.a.). Mając na uwadze, że w omawianym postępowaniu odwoławczym występuje związanie rygorami procedury administracyjnej, oznacza to, iż organ zobowiązany były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na wskazane naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania, przedwczesnym byłoby rozpoznawanie zarzutów naruszenia prawa materialnego. W toku ponownego postępowania Prezes NFZ zobowiązany będzie dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego – uzupełnionego w sposób wskazany przez Sąd - materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy o świadczeniach, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze wskazane uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie będzie podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.