II GSK 1514/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2548/12 w sprawie ze skargi O. K i A L. Spółka jawna w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz O. K i A L. Spółka jawna w Łodzi 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 27 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2548/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi O. K i A L. Spółka jawna w Ł. uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] września 2012 r., w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Łódzki Oddział Wojewódzki NFZ działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r., w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie diabetologii. W postępowaniu złożono 5 ofert. Z rankingu otwarcia wynika, iż oferta spółki O.zajęła 2 pozycję z łączną liczbą punktów 68,353, w tym za: ofertę cenową - 20,000 pkt; jakość - 42,353 pkt.; dostępność - 6,000. Na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze wszystkimi oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, z uwzględnieniem których dokonano oceny ofert i sporządzono ich końcowy ranking. Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną liczbą punktów. Oferta skarżącej zajęła 3 pozycję w rankingu końcowym otrzymując łącznie 68,353 punkty, co przesądziło o wybraniu przez komisję dwóch ofert konkurencyjnych plasujących się na pozycji 1 i 2, wyczerpując tym samym wartość zamówienia. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; dalej: kpa) w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach, oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. W motywach wskazał, że oferta skarżącej nie została wybrana z uwagi na uzyskaną pozycję w rankingu końcowym oraz w związku wyczerpaniem środków finansowych przeznaczonych na przedmiotowe postępowanie. Ocena ofert nastąpiła w oparciu o kryteria zawarte w zarządzeniu Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] września 2011 r., które zostało wydane na podstawie przysługujących mu kompetencji. Organ podkreślił, że kryteria obowiązujące w toku procedury konkursowej oraz zasady oceny mają charakter obiektywny, są znane wszystkim oferentom w chwili wszczęcia postępowania i nie ulegają zmianie, aż do jego zakończenia. W ramach postępowania konkursowego komisja stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w konkursie. Nadto organ I instancji stwierdził, że komisja nie miała obowiązku zawarcia umów ze wszystkimi oferentami; przeciwnie, ideą konkursu było wybranie oferty lub ofert najkorzystniejszych, zapewniając tym samym prawidłową realizację świadczeń dla osób ubezpieczonych w NFZ. Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej odnośnie udostępnienia dokumentacji innych oferentów z postępowania, organ I instancji stwierdził, że zawarte w ofertach dane, jako dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz danych osobowych podlegających ochronie, nie mogą podlegać ujawnieniu. Decyzją z [...] września 2012 r., nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, jako organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podkreślił, iż zarówno kryteria oceny ofert jak i przedmiot zamówienia zostały w sposób jednoznaczny i wyczerpujący opisane odpowiednio do wytycznych w tym zakresie, określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach Prezesa Funduszu dotyczących postępowania konkursowego w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: diabetologia. Zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej, wszystkie oferty były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów. Decyzja o wybraniu oferty uzależniona jest od zajmowanego miejsca w rankingu końcowym, wynikającym z porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, natomiast pozycja w rankingu wynika z sumy punktów uzyskanych za kryteria cenowe i niecenowe. W konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową od skarżącej, i te oferty, uznane za najkorzystniejsze, wytypowano do zawarcia umowy. Sam argument niedokonania wyboru świadczeniodawcy nie stanowi o uszczerbku w interesie prawnym odwołującej się Spółki. Odnośnie zarzutu, że świadczeniodawca nie uzyskał wglądu do dokumentacji innych uczestników biorących udział w konkursie ofert, a także, iż nie wydano w tym przedmiocie stosownego postanowienia, organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 kpa odmawiającego NZOZ prawa przeglądania akt sprawy. Przede wszystkim, stosownie do art. 74 kpa, organ może odmówić udostęp- nienia akt, które są objęte ochroną tajemnicy państwowej lub które organ wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę od rozstrzygnięcia organu II instancji. Wskazał, że organy administracyjne badając prawidłowość postępowania konkursowego bezpodstawnie ograniczyły się wyłącznie do czynności dotyczących bezpośrednio strony odwołującej. Zdaniem Sądu, sprawa powinna zostać wszechstronnie zbadana z uwzględnieniem całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie pomijając przy tym ofert wszystkich podmiotów biorących udział w konkursie, gdyż tylko tak przeprowadzona kontrola będzie miała wiarygodny charakter. Akta postępowania konkursowego winny być zatem włączone do postępowania odwoławczego w szczególności, jeśli sprawa ma być rozpatrywana z punktu widzenia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Sąd stwierdził, że potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Konkludując Sąd I instancji uznał, że należy chronić procesowe prawo strony do udostępnienia materiałów znajdujących się w aktach sprawy w zakresie, o którym mowa w przepisach art. 73 i art. 74 kpa, bowiem w przeciwnym przypadku może dochodzić do trudnych do zaakceptowania sytuacji ograniczających zasadę prawdy materialnej, ze szkodą dla interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony. Orzeczenie Sądu I instancji zaskarżył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa oraz art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269; dalej: pusa) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia w zakresie: 1. naruszenia przez organ względnej jawności akt sprawy administracyjnej, a także art. 73 i 74 kpa i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ : - przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie odniesienia się do ofert konkurentów, - w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie udostępniając stronie wglądu do pełnych akt kontrolnego postępowania administracyjnego, w tym ofert innych uczestników postępowania konkursowego, nie zastosował reguł wynikających z art. 73-74 kpa i w konsekwencji nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 kpa w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa) - które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, wyznaczonych ustawowo normą art. 152 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, bowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli, czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia konkursu ofert, a zatem żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym na nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności; - podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż: a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku, b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony, c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowa- dzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli, czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron - wobec tego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny. II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ppsa, poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego - do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli, czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymywał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. K i A L. Spółka jawna w Ł. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Środek prawny oparty został na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Specyfika sprawy oraz sposób sformułowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej uzasadniają ich łączną ocenę. Należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych, jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania. Odmowa udostępnienia akt stronie skarżącej stanowiła niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, gdyż strona została pozbawiona możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy. Akta postępowania administracyjnego z zasady są jawne, strony mają do nich dostęp ograniczony jedynie przepisami ustawowymi, w tym przepisem art. 74 § 1 kpa. W sprawie stronie nie udostępniono akt administracyjnych, które nie były objęte klauzulą poufności (art. 55 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądu NSA wyrażonego w wyroku z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1458/10, że w granicach postępowania obejmującego badanie, czy w postępowaniu konkursowym ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie mieści się badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie i w konsekwencji nie ma możliwości badania danych wynikających również z ofert konkurencyjnego świadczeniodawcy. Zdaniem NSA, rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących, jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy art. 74 § 1 i 2 kpa i art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tych warunkach Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 73, 74 kpa, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie standardów postępowania administracyjnego, polegające na uniemożliwieniu stronie dostępu do akt administracyjnych w zakresie, w jakim pozwoliłoby to stronie na porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym. Należy zauważyć, że bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia, czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji, czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku. Weryfikacja postępowania konkursowego w trybie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach nie oznacza oczywiście powtórzenia czynności z tego postępowania, ale oznacza kontrolę prawidłowości poszczególnych ocen ofert w oparciu o jednolite kryteria wynikające z przepisów prawa materialnego, a tego nie można przeprowadzić bez dostępu do akt postępowania konkursowego. Nietrafny jest zarzut wnoszącego skargę kasacyjną dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię, bowiem Sąd I instancji przyjmując, że strona powinna mieć dostęp również do akt postępowania konkursowego, właściwie rozumiał zakres kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej w ramach art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 152 ust. 1 stanowiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154, nie reguluje w sposób odmienny przeprowadzenia postępowania odwoławczego niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 73 i 74 kpa. Również przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie ogranicza odwołującego się w jego uprawnieniach procesowych - jako strony postępowania - i nie wyłącza akt postępowania konkursowego z toku postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.