II OSK 490/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. i Z. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1065/14, o odrzuceniu skargi J. M. i Z. M. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z 14 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1065/14, odrzucił skargę J. M. i Z. M. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2014 r. skarżący wnieśli bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sekretariat Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy omyłkowo przekazał w dniu 13 sierpnia 2014 r. powyższą skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku, a dopiero w dniu 25 sierpnia 2014 r. przekazano ją Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu, tj. organowi za pośrednictwem, którego winna być skutecznie wniesiona skarga do Sądu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 14 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Bydgoszczy odrzucił skargę J. M. i Z. M. Sąd I instancji przywołując treść art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", wyjaśnił, że aby skutecznie wnieść do sądu skargę na orzeczenie organu administracji, skarżący musi to uczynić za pośrednictwem tego organu, w terminie prawem przewidzianym. Wprawdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazuje, co się dzieje w sytuacji, gdy skarżąca złoży skargę bezpośrednio do sądu, czy innego organu, jednakże powyższą lukę uzupełnia orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym dominuje pogląd, iż w przypadku złożenia przez skarżącą skargi do sądu, czy organu niewłaściwego, sąd czy też organ do którego wniesiono skargę powinien przesłać ją właściwemu organowi administracji publicznej w celu nadania dalszego biegu. W tej sytuacji o zachowaniu trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi decyduje data nadania skargi przez sąd bądź organ administracji w urzędzie pocztowym na adres właściwego organu administracji publicznej. Sąd zwrócił uwagę, że trzydziestodniowy termin do złożenia skargi wobec doręczenia skarżącym decyzji organu w dniu 14 lipca 2014 r. upływał w dniu 13 sierpnia 2014 r. Wobec tego, że skarżący wnieśli skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w dniu [...] sierpnia 2014 r. nie został spełniony warunek wniesienia tejże za pośrednictwem organu, którego działalności skarga dotyczy. W związku z powyższym w celu nadania skardze prawidłowego biegu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobowiązany był przesłać skargę właściwemu organowi, co uczynił bez zbędnej zwłoki (data wpływu skargi do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w dniu 11 sierpnia 2014 r. – data prezentaty na skardze) w dniu 13 sierpnia 2014 r. Jednakże w wyniku omyłki została ona przesłana do niewłaściwego organu i dopiero w dniu 25 sierpnia 2014 r. skarga została przekazana do właściwego organu – Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Sąd I instancji stwierdził, że pomimo prawidłowego pouczenia o trybie i terminie zaskarżenia, na skutek błędnego skierowania skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, a następnie błędnego przesłania jej do niewłaściwego organu skarga została wniesiona skutecznie dopiero w dniu 25 sierpnia 2014 r. jednak z uchybieniem ustawowego terminu. W tych okolicznościach na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. należało skargę odrzucić. Sąd wskazał, że okoliczność przesłania skargi przez Sąd do niewłaściwego organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku może być podstawą do przywrócenia skarżącym terminu do skutecznego wniesienia skargi do Sądu. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adw. P. J., w dniu 8 grudnia 2014 r. (data stempla pocztowego) złożyli na ww. postanowienie skargę kasacyjną. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. Wystąpili o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili kwestionowanemu orzeczeniu Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ich zdaniem odrzucając skargę skarżących naruszono art. 58 § 1 P.p.s.a. bowiem nieprawidłowo przyjęto, że skarżący nie wnieśli w terminie skargi, podczas gdy została ona wniesiona w terminie trzydziestodniowym od dnia doręczenia decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego. Naruszenia przepisów postępowania upatrywali także w błędnej wykładni art. 53 § 1 i art. 54 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że omyłkowe skierowanie przez skarżących skargi bezpośrednio do WSA w Bydgoszczy w ustawowym terminie daje podstawy do odrzucenia skargi, tym bardziej w sytuacji kiedy następnie przedmiotowa skarga została błędnie przekazana przez sekretariat WSA w Bydgoszczy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (zamiast do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego) a przekazanie to nastąpiło jeszcze przed upływem trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że mimo omyłkowego skierowania skargi bezpośrednio do WSA w Bydgoszczy, w przypadku prawidłowego nadania skargi przez sekretariat WSA w Bydgoszczy skarga zostałaby wniesiona w ciągu 30 dni od dnia doręczenia decyzji skarżącym. Zdaniem skarżących prawidłowa wykładnia art. 53 § 1 i 54 § 1 P.p.s.a. nie może prowadzić do wniosku, że złożenie pisma bezpośrednio w sądzie administracyjnym z pominięciem organu, który wydawał zaskarżaną decyzję, skutkuje niedochowaniem terminu. Skarżący twierdzą, że należało przyjąć, iż skarga została skutecznie wniesiona już w dniu [...] sierpnia 2014 r. Przywołując regulację art. 369 § 3 K.p.c. oraz art. 65 § 2 K.p.a., które mówią o zachowaniu terminu w przypadku wniesienia pisma do organu niewłaściwego przed upływem przypisanego terminu, skarżący podnieśli, że nie widzą uzasadnienia dlaczego w przypadku postępowania cywilnego termin byłby zachowany w przypadku wniesienia pisma bezpośrednio do organu II instancji, a termin ten nie zostałby zachowany w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego. W ich ocenie niezrozumiałe jest tak znaczne różnicowanie sytuacji osób wnoszących skargę do sądu administracyjnego w stosunku do sytuacji osób korzystających ze środków zaskarżenia przed organami administracji lub w toku postępowania cywilnego. Zdaniem skarżących skoro sąd przekazał skargę wadliwie to nie powinni oni ponosić z tego tytułu żadnych konsekwencji. Odnosząc się do treści art. 86 § 1 P.p.s.a. wskazującego na możliwość i wymogi przywrócenia terminu do dokonania uchybionej czynności procesowej, skarżący wskazali, że w przypadku gdy za stronę działa osoba trzecia (pełnomocnik) w tym przypadku Sąd, przy ustalaniu winy strony w niezachowaniu terminu należy mieć na uwadze działania osoby trzeciej oraz to, że zaniedbania osób którymi się strona posługuje, obciążają samą stronę, a zatem nie uwalniają one strony od winy w niezachowaniu terminu. Dlatego uznać należało, że strona w wyniku działania Sądu nie mogłaby skorzystać z prawa złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a przywrócenie terminu na podstawie tegoż wniosku byłoby contra legem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wniesienie skargi w terminie stanowi podstawową przesłankę jej dopuszczalności. Co do zasady skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni (art. 53 § 1 P.p.s.a.), za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 P.p.s.a.). Określony w art. 53 § 1 P.p.s.a. termin jest terminem ustawowym, tj. nie może być skracany ani przedłużany przez sąd, prekluzyjnym w tym znaczeniu, że jego upływ sąd uwzględnia z urzędu i z tej przyczyny odrzuca wniesioną skargę, oraz terminem procesowym, a więc w razie jego uchybienia dopuszczalne jest jego przywrócenie skarżącemu (por. postanowienie NSA z 20 września 2012 r., sygn. akt I GSK 1143/12, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ ). Z powyższego wynika też, że zasadą jest wnoszenie skargi za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, a datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest dzień doręczenia skargi organowi. Zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, sąd ten powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd pod adresem właściwego organu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżący zostali prawidłowo pouczeni o terminie i sposobie wniesienia środka prawnego do sądu administracyjnego o czym świadczy treść pouczenia zamieszczona w zaskarżonej decyzji (str. 4). Przesłanie skargi bezpośrednio na adres Sądu spowodowało konieczność przekazania jej przez ten Sąd do właściwego organu, co nastąpiło bez zbędnej zwłoki. Jak wynika z notatki służbowej z dnia [...] września 2014 r. omyłkowo sekretariat Sądu skierował tę skargę pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku zamiast do Wojewody Kujawsko – Pomorskiego. Skargę przekazano właściwemu w sprawie organowi tj. Wojewodzie Kujawsko –Pomorskiemu, którego decyzję zaskarżono dopiero w dniu 25 sierpnia 2014 r. tj. już po upływie terminu do wniesienia skargi, a co spowodowało jej odrzucenie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo uznał, że skarżący złożyli skargę już po upływie ustawowego, trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia, który upłynął z dniem 13 sierpnia 2014 r. W przypadku stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia skargi, Sąd miał obowiązek skargę odrzucić, co też uczynił. Okoliczność błędnego skierowania skargi przez sekretariat WSA w Bydgoszczy do SKO we Włocławku zamiast do Wojewody Kujawsko - Pomorskiego wbrew temu co twierdzą skarżący może być podstawą do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu. Zgodnie z art. 86 § 1 P.p.s.a. jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Wymogi formalne takiego wniosku określa art. 87 P.p.s.a. W myśl § 2 tego artykułu we wniosku należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Fakt, że poprzez działania Sądu, który omyłkowo przekazał skargę do niewłaściwego organu został uchybiony termin do złożenia skargi niewątpliwie wskazuje, że działania te były poza sferą wpływu skarżących i termin został uchybiony bez ich winy. Z akt sprawy niezbicie wynika, co potwierdzają też w skardze kasacyjnej skarżący, że gdyby nie omyłka Sądu termin do wniesienia skargi zostałby zachowany gdyż przekazanie skargi nastąpiło w ostatnim dniu terminu do jej złożenia tj. 13 sierpnia 2014 r. Utożsamianie przez pełnomocnika skarżących działania Sądu z działaniem pełnomocnika strony, czy też osoby trzeciej, której działania doprowadziły do uchybienia terminu jest bezzasadne. Za bezpodstawne należy uznać twierdzenia pełnomocnika skarżących jakoby uregulowania art. 53 § 1 i art. 54 § 1 P.p.s.a. należało poddawać wykładni systemowej opartej na uregulowaniach art. 369 § 3 K.p.c. oraz art. 65 § 2 K.p.a., które doprowadziłyby do uznania złożenia skargi bezpośrednio w sądzie za złożone skutecznie i w terminie. Ustawa postępowanie przed sądami administracyjnymi określa zasady postępowania w sprawach poddanych kontroli sądów administracyjnych i określa reguły takiego postępowania odrębnie od innych procedur funkcjonujących w polskim porządku prawnym. Odrębność uregulowań w systemie prawnym nie powoduje, że naruszone zostaną prawa stron stosujących się do tej, czy innej procedury. Przyjęcie w P.p.s.a. wnoszenia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, ma swoje uzasadnienie m.in. z uwagi na konieczność uzyskania stanowiska organu w zakresie stawianych w skardze zarzutów (odpowiedź na skargę) a nadto obowiązek dostarczenia sądowi akt postępowania administracyjnego sprawy, podczas którego zapadło skarżone rozstrzygnięcie. Ustawodawca określając zasady postępowania przed sądami administracyjnymi miał prawo zapisać odmienny niż w innych ustawach procesowych sposób postępowania z uwagi na odrębność spraw tam rozpatrywanych. Zatem jeśli przepis P.p.s.a. wskazuje na skuteczne wniesienie skargi tylko za pośrednictwem organu to uchybienie temu wymogowi nie może być konwalidowane poprzez sięganie do uregulowań z innych procedur np. cywilnej, czy administracyjnej. Wynika, z tego, że odmienność uregulowań procedur występujących w polskim porządku prawnym nie powoduje ujemnych skutków dla osób z nich korzystających, jeśli ta stosuje się do tych uregulowań. Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że Sąd I instancji słusznie stwierdził, że wniesienie skargi po upływie terminu do jej wniesienia powoduje obligatoryjne odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.. Prawidłowo wskazano, że okoliczności w jakich doszło do uchybienia terminu mogą co najwyżej stanowić podstawę wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi przy zachowaniu wymogów formalnych takiego wniosku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.