IV SO/Wr 18/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J. J. o wymierzenie grzywny Dziekanowi Okręgowej Rady Adwokackiej we W. za nieprzekazanie skargi Sądowi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę postanawia: I. odrzucić wniosek; II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od wniosku w kwocie 100 (słownie: sto) złotych. Wnioskiem z dnia 28 maja 2014 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. J. wystąpił o wymierzenie grzywny Dziekanowi Okręgowej Rady Adwokackiej we W. za nieprzekazanie skargi z dnia 12 sierpnia 2013 r. Sądowi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Ze akt sprawy wynika, że skarga z dnia 12 sierpnia 2013 r. dotyczyła bezczynności i przewlekłości postępowania Okręgowej Izby Adwokackiej we W. w zakresie skargi złożonej przez J. J. na działania adwokata M. E. z powodu rażącego naruszenia obowiązków względem skarżącego. Odpowiadając na złożony wniosek w piśmie z dnia 26 czerwca 2014 r. Dziekan Okręgowej Izby Adwokackiej we W. przekazał Sądowi skargę J. J. i jednocześnie wniósł o oddalenie wniosku o ukaranie organu grzywną. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie skargowe w ramach samorządu adwokackiego nie mieści się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie podlega kognicji sadu administracyjnego. To postępowanie skargowe jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialnotechniczną - zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, na które nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 2 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu, wobec niedopuszczalności wniesionej skargi, bezpodstawne jest ukaranie organu grzywną na podstawie art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s..a). Z kolei zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Merytoryczne rozpoznanie wniosku o wymierzenie grzywny jest możliwe tylko wówczas, gdy dotyczy on skargi podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny (por. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 27 czerwca 2012 r., III SO/Lu 3/12; postanowienie NSA z 16 listopada 2012 r., I OZ 849/12, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wniosek nie ma bowiem charakteru samodzielnego środka ochrony prawnej, ale jest ściśle związany ze skargą do sądu. Ma służyć ochronie interesów podmiotu, który wniósł skargę do sądu administracyjnego, ta jednak zgodnie z przepisami nie została przekazana do sądu. Jeżeli skarga nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania przez sąd, bezprzedmiotowe jest orzekanie w przedmiocie grzywny. Przy przyjęciu odmiennej interpretacji, niezależnie traktującej wniosek i skargę, łatwo można wyobrazić sobie kuriozalną sytuację, w której składana jest "skarga" wobec podmiotu prywatnego (np. spółki prawa handlowego lub wręcz osoby fizycznej), nie wykonującej żadnych zadań administracji publicznej i podmiot ten miałby obowiązek przekazać taką "skargę" do sądu administracyjnego, będąc zagrożony rygorem wymierzenia grzywny na wniosek wnoszącego "skargę". Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej, stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na określone w tym przepisie formy działania administracji: decyzje administracyjne; postanowienia; inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem skargi może być również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach, w których organ administracji zobowiązany jest wydać decyzję, postanowienie, inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Zakres kontroli sprecyzowany w wymienionym przepisie obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, a ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie, jak wynika ze skargi z dnia 12 sierpnia 2013 r. żądania skarżącego dotyczą bezczynności (i przewlekłości działania) Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie rozpoznania skargi (administracyjnej) na działania adwokata, złożonej do tego organu przez skarżącego w trybie art. 227 k.p.a., czyli tzw. skargi powszechnej. W myśl powołanego przepisu przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, w myśl którego skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Skargi takie są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną – zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia odpowiedzi. Jak to już wyżej wskazano, sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej wyłącznie w zakresie określonym w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Omawiana forma działalności administracji – tj. załatwianie skarg powszechnych w rozumieniu art. 227 i nast. k.p.a. – nie mieści się w katalogu działań poddanych kognicji sądu administracyjnego wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., ani nie została powierzona kognicji tego sądu przez przepisy szczególne (por. postanowienie WSA z 13 marca 2013 r., III SA/Łd 205/13 i wskazane tam orzecznictwo – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Wobec powyższego, bezczynność i przewlekłość postępowania, którą skarżący zarzuca w swojej skardze z dnia 12 sierpnia 2013 r. nie dotyczy żadnej czynności z zakresu administracji publicznej, mieszczącej się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., co oznacza, że do tego typu wniosków stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.). Zatem wniosek o wymierzenie grzywny organowi, który nie działa w sprawie jako organ administracji publicznej, jako nie mieszczący się w zakresie kognicji sądu administracyjnego należy uznać za niedopuszczalny. Z tych względów oraz na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a., należało orzec o odrzuceniu wniosku. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.