II OSK 473/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 530/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 października 2014 r. sygn. II SA/Gd 530/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] maja 2014 r., w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku przeprowadzenie czynności kontrolno-rozpoznawczych w dniach 25-29 listopada 2013 r. na terenie Gminy Miasta Rumi w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych dotyczących sieci wodociągowych zaopatrujących w wodę ludność, w szczególności hydrantów zewnętrznych zastosowanych na tej sieci, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Wejherowie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., działając na podstawie art. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) oraz § 3, § 4 ust. 1, 3 i 4 oraz § 10 ust. 5-8 oraz ust. 12 i 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030), zobowiązał Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółkę z o.o. w Gdyni (zwana dalej: spółka) do poddania hydrantów zewnętrznych zastosowanych na sieci wodociągowej w granicach administracyjnych Gminy Miasta Rumi przeglądowi i konserwacji, w tym badaniu ciśnienia i wydajności potwierdzających prawidłowość ich działania. Decyzją z [...] maja 2014 r. Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał powyższą decyzję organu I instancji w mocy. Przyjęte przez organy orzekające ustalenia wskazywały na to, że sieci wodociągowe i kanalizacyjne stanowiące własność Gminy Rumia zostały przekazane na podstawie uchwały Rady Miejskiej Rumi z 28 kwietnia 2005 r. Nr XXXVII/393/2005, jako majątek gminy, [...] Sp. z o.o. w G. W następstwie tej uchwały został sporządzony w dniu 20 maja 2005 r. akt notarialny, w którym Gmina Miasta Rumi w drodze aportu wniosła do spółki mienie w postaci sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnych, przez co stała się udziałowcem tego podmiotu. Spółka jako podmiot zaopatrujący ludność Gminy w wodę jest podmiotem odpowiedzialnym za dostarczanie należącą do niej siecią wodociągową wody na cele przeciwpożarowe, a tym samym sieć wodociągowa należąca do tej spółki staje się wodociągową siecią przeciwpożarową. Odwołując się do art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, organy wskazały, że przepisy te w jednoznaczny sposób określają, iż osoby prawne, organizacje bądź instytucje korzystające między innymi z obiektu czy terenu są obowiązane do zabezpieczenia ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Ponadto, właściciel obiektu jest zobowiązany do zapewnienia konserwacji urządzeń przeciwpożarowych w sposób gwarantujący sprawne i niezawodne działanie. Organy wskazały również na treść § 3, 4 i 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, z których wynika obowiązek zapewnienia dostępu do źródeł wody i innych środków gaśniczych, ich odpowiedniej ilości, o odpowiednich i określonych parametrach technicznych, określonych szczegółowo w przepisach wykonawczych. Z treści § 10 ust. 13 cyt. rozporządzenia wynika obowiązek poddawania hydrantów zewnętrznych przeglądom i konserwacji przez właściciela sieci wodociągowej przynajmniej raz w roku. Stwierdzone nieprawidłowości w zakresie utrzymania sieci przeciwpożarowej, jak przyjęły organy, mogą utrudnić lub uniemożliwić prowadzenie działań ratowniczych i gaśniczych, a tym samym mieć bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo zagrożonych ludzi, mienia i środowiska. W tej sytuacji w decyzji należało szczegółowo określić zakres nałożonego na spółkę obowiązku poddania hydrantów zewnętrznych przeglądowi i konserwacji oraz określić termin jego realizacji. Ustalone podczas postępowania fakty dotyczące sposobu przekazania, zarządzania i eksploatacji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zlokalizowanej w granicach administracyjnych Miasta Rumia przez spółkę, nakładają właśnie na nią wymóg prowadzenia corocznych przeglądów i konserwacji przedmiotowej sieci, również w zakresie sprawdzania ciśnienia i wydajności hydrantów (podczas poboru wody) na niej usytuowanych potwierdzających prawidłowość ich działania. Zdaniem Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku ustalenia poczynione pomiędzy Gminą Miasta Rumi a spółką nie dają podstaw do tego, aby uznać, że to Gmina jest zobowiązana do wykonania przedmiotowego obowiązku. Przekazana aportem przez Gminę cała infrastruktura sieciowa (wodociągowa i kanalizacyjna), stała się majątkiem spółki, przez co gmina straciła prawo do jakiejkolwiek ingerencji w tę instalację, zarządzaną i eksploatowaną w tym momencie już przez spółkę. Ponadto, zdaniem organu, odwołująca się spółka jako usługodawca w zakresie dostarczania wody do celów bytowych w obrębie granic administracyjnych Gminy Miasta Rumia jest zobowiązana do przestrzegania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (uchwała nr 4/2006 Zgromadzenia Komunalnego Związku Gmin "Dolina Redy i Chylonki" w Gdyni z dnia 13 lutego 2006 r.). W regulaminie tym, w rozdziale X opisano warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, co świadczy, że dystrybucja wody nie obejmuje jedynie kwestii bytowych i spożywczych, jak twierdzi spółka, ale i aspekt przeciwpożarowy. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że w § 28 regulaminu przewidziano możliwość wystąpienia przerwy w ciągłości dostarczania wody, z uwagi m. in. na konieczność zwiększenia dopływu wody do hydrantów przeciwpożarowych. W kontekście tego postanowienia stanowisko, zgodnie z którym hydranty na sieciach wodociągowych nie są urządzeniami przeciwpożarowymi zdaje się być nielogiczne. Oddalając skargę [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] maja 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że nie doszło w kontrolowanej sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik sprawy, ani przepisów postępowania, w stopniu nakazującym uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wskazał, że godnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązek zabezpieczenia przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem budynku, obiektu lub terenu spoczywa na osobie fizycznej, osobie prawnej, organizacji lub instytucji korzystającej ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu. W odniesieniu do wspólnoty samorządowej jaką jest gmina, ustawodawca w art. 7 pkt 14 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) przewiduje, że sprawy ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego, mieszczą się w kategorii zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, których zaspokojenie należy do zadań własnych gminy. Sąd zauważył, że sfera zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej poprzez realizację zadań własnych stanowi przedmiotowy zakres gospodarki komunalnej, która to instytucja uregulowana jest w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Zakres podmiotowy pojęcia "gospodarka komunalna" pozostaje szeroki, gdyż poza jednostkami samorządu terytorialnego obejmuje on dodatkowo inne jeszcze podmioty. Co istotne z punktu widzenia stanu faktycznego sprawy, podmiotowym zakresem pojęcia "gospodarka komunalna" są objęte takie odrębne w sensie prawnym od danej jednostki samorządowej podmioty prawa (np. spółki prawa handlowego), które zostały utworzone przez te jednostki samorządowe (tj. przez gminy, powiaty i województwa), względnie też podmioty, do który te jednostki samorządowe przystąpiły. Jak wynika z uchwały Rady Miejskiej Rumi z 28 kwietnia 2005 r. Nr XXXVII/393/2005 sieci wodociągowe i kanalizacyjne, stanowiące własność gminy, zostały przekazane, jako majątek gminy, [...] Sp. z o.o. w G. W następstwie tej uchwały został sporządzony akt notarialny z dnia [...] maja 2005 r., w którym Gmina Miasta Rumia w drodze aportu wniosła do Spółki [...] mienie w postaci sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnych, przez co stała się wspólnikiem tego podmiotu. Nie ulega zatem wątpliwości, że [...] Sp. z o.o. w G., jako komunalna osoba prawa, jest podmiotem realizującym zadania własne Gminy Rumia w sferze ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. Wymagania w zakresie realizacji powyższego zadania własnego gminy, w tym w odniesieniu do przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych określa, jak wyjaśnił Sąd I instancji, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W § 10 ust. 13 cyt. rozporządzenia nałożono na właściciela sieci wodociągowej przeciwpożarowej obowiązek poddawania hydrantów zewnętrznych, co najmniej raz w roku, przeglądom i konserwacji. Przepis ten nie określa, co prawda, zakresu czynności, jakie należy wykonać, jednak należy go oceniać z punktu widzenia skuteczności działania hydrantów, z uwzględnieniem przepisu § 10 ust. 8 rozporządzenia. W sprawie pozostaje bezsporne, jak zauważył Sąd, że skarżąca spółka - jako gminna osoba prawna - jest zarządcą będącej własnością Gminy sieci wodociągowej. Wobec tego, do zakresu jej obowiązków należy również dostarczanie wody na cele przeciwpożarowe i nie budzi wątpliwości, że sieć wodociągowa ma charakter jednocześnie sieci przeciwpożarowej, co odpowiada treści cytowanej wyżej rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych Z powyższym obowiązkiem wiąże się ściśle konieczność zachowania sieci wodociągowej w stanie, który umożliwia dostarczanie wody dla tych celów w wymaganej ilości. Powyższe prowadzi do wniosku, że prawidłowo nałożono na skarżącą spółkę obowiązek dokonywania przeglądów i konserwacji hydrantów zewnętrznych, z uwzględnieniem oceny ich wydajności nominalnej. Nie ulega też wątpliwości, że obowiązek ten dotyczy przeciwpożarowej sieci wodociągowej, a nie jak argumentowała strona skarżąca – sieci wodociągowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] Sp. z o.o. w G., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego oraz na nieuwzględnieniu i braku odniesienia się do wszystkich argumentów, okoliczności i przepisów podnoszonych i przywoływanych przez strony, - art. 1 pkt 1, pkt 3 ust 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że skarżący jest adresatem obowiązków określonych w tej normie prawnej, - art. 3 pkt 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że sieć wodociągowa jest odmianą obiektu budowlanego i mają do niej zastosowanie wyżej wskazane przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej, - art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 1, art. 3 oraz art. 5 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez przyjęcie, że ochrona przeciwpożarowa będąca zadaniem własnym gminy należy do pojęcia gospodarka komunalna, - art. 1 i art. 5 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez pominięcie części tych przepisów z których wynika, że zadania użyteczności publicznej są wykonywane poprzez świadczenie usług powszechnie dostępnych i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący świadczy usługi powszechne w zakresie ochrony przeciwpożarowej, - art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139) poprzez pominięcie tego przepisu przy ustalaniu rzeczywistego zakresu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej, - art. 2 pkt 7 i 16 w związku z pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez nieuwzględnienie - przy rekonstrukcji znaczenia terminu "sieć wodociągowa" - zawartych tam definicji legalnych pojęć: "sieć", "urządzenia wodociągowe", "przyłącze wodociągowe", - § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że adresatem tego obowiązku jest skarżący, - § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że adresatem tego obowiązku jest skarżący, - § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że urządzenia wodociągowe używane przez skarżącego mają status sieci wodociągowej przeciwpożarowej, - § 10 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych oraz ust. 8 i ust. 13 poprzez zastosowanie tych przepisów i błędne przyjęcie, że skarżący jest adresatem obowiązków określonych w tych przepisach. Ponadto skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 1 pkt 1, pkt 3 ust. 1, art. 3 ust 1, art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez błędną wykładnię pojęcia sieć wodociągowa przeciwpożarową, która została dokonana z naruszeniem hierarchii aktów prawnych poprzez odwoływanie się dla ustalania treści normy ustawowej do pojęć definiowanych w rozporządzeniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, że Sąd I instancji nie poczynił ustaleń, czy przedmiotem uchwały z 28 kwietnia 2005 roku oraz aktu notarialnego z [...] maja 2005 r. były hydranty zewnętrzne, na które wskazywały organy administracji publicznej. Należy zwrócić uwagę, że zarówno uchwała, jak i akt notarialny są sformułowane na tyle ogólnie, że w istocie nie wiadomo, czy hydranty zewnętrzne również stały się przedmiotem własności skarżącego. Celem podjętej uchwały, jak i następnie dokonania czynności w formie aktu notarialnego było wykonanie przez gminę jej zadania własnego, określonego w art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zatem zamiarem Gminy Rumia było przeniesienie własności urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych służących osiągnięciu tego celu. Hydranty zewnętrzne same z siebie w żadnym wypadku nie są urządzeniem wodociągowym i kanalizacyjnym, a ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, definiując pojęcie "urządzenia wodociągowe" i "urządzenia kanalizacyjne", w żadnym wypadku nie wymienia hydrantów. Przeprowadzone przez Sąd dowody z uchwały oraz aktu notarialnego nie były wystarczające do przyjęcia stanowiska, iż skarżący stał się właścicielem hydrantów zewnętrznych. Uzasadnienie jest wadliwie sporządzone również z tego względu, że organy, starając się dokonać wykładni pojęcia "sieć wodociągowa", powoływały się również na art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane. Tymczasem, w części uzasadnienia, w której Sąd zawarł własne rozważania, w żaden sposób do zastosowania lub niezastosowania art. 3 pkt 3a ustawy - Prawo budowlane Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle się nie odniósł. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie zawarto również rozważań odnośnie do zastosowania przez organy administracji publicznej art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Spółka wskazała również, że normy prawne ustawy przeciwpożarowej przywoływane przez organy administracji publicznej, a następnie przez Sąd w żaden sposób nie dotyczą urządzeń służących zwalczaniu pożaru. Przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej mają charakter norm prewencyjnych i mają wzmóc czujność podmiotów zarządzających obiektami budowlanymi, które są zagrożone pożarem. Sieć wodociągowa z całą pewnością nie jest urządzeniem zagrożonym pożarem. Wadliwe było również zastosowanie i przywołanie przez Sąd przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Szerokie dywagacje w tym kierunku zmierzały do wykazania, że skarżący jest podmiotem wykonującym działalność w zakresie gospodarki komunalnej, tymczasem ochrona przeciwpożarowa w ogóle nie może być ujęta w ramy gospodarki komunalnej. Zarówno art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej posługują się dwoma elementami istotnymi z analizowanego punktu widzenia - pojęciem "zadania użyteczności publicznej" i pojęciem "świadczenie usług powszechnie dostępnych". Ochrona przeciwpożarowa jest wprawdzie zadaniem własnym gminy, ale nie jest ona wykonywana w drodze świadczenia usług o charakterze użyteczności publicznej i tym samym nie jest elementem gospodarki komunalnej. Sąd I instancji, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, dopuścił się również naruszenia przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy o ochronie przeciwpożarowej, gdyż jej zakres podmiotowy nie obejmuje skarżącego. Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych zawiera definicje legalną pojęcia sieć wodociągowa przeciwpożarowa. Z tej normy prawnej wynika, że nie każda sieć wodociągowa sama przez się i automatycznie staje się siecią wodociągową przeciwpożarową. Użyte przez prawodawcę sformułowanie "do celów przeciwpożarowych" jednoznacznie wskazuje, że powinna być to sieć celowo zbudowana dla zapewnienia źródła wody. Prawodawca nie przewidział sytuacji, aby sieć wodociągowa przeciwpożarowa była siecią wodociągową, która przy okazji pełnienia innych, funkcji może być źródłem wody. Zdaniem skarżącej spółki, podstawowy wniosek płynący z normy kompetencyjnej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest taki, że obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej sprowadzają się do zapewnienia dostaw wody, a nie utrzymywania obiektów infrastruktury technicznej służącej doprowadzaniu wody na cele przeciwpożarowe. Rola przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego ogranicza się do tego, aby woda do takich urządzeń i obiektów docierała, ale z żadnej normy prawnej, a tym bardziej z ustawy zaopatrzeniowej, nie wynika, jakoby na tym przedsiębiorstwie spoczywał również obowiązek utrzymywania obiektów ochrony przeciwpożarowej. Skoro racjonalnie działający prawodawca wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rozlicza się z tytułu dostarczonej wody, to z całą pewnością miał na względzie okoliczność, iż ta woda musi być dostarczona innemu podmiotowi, z którym owo rozliczenie będzie miało miejsce. Oznacza to, że to ten inny podmiot, w ocenie prawodawcy, winien być odpowiedzialny za wykonywanie zadań w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie za nietrafny uznaje sformułowany przez stronę skarżąca zarzut odnośnie do tego, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zawężają obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej jedynie do zapewnienia dostaw wody, przy czym sieć wodociągowa przedsiębiorstwa, za pomocą której woda jest dostarczana nie stanowi sieci wodociągowej przeciwpożarowej. Odnosząc się do tego zarzutu, należy przypomnieć, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Ten przedmiot zadań gminy uszczegóławiają przepisy ustawy. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wprowadzając zasadę, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę stanowi przedmiot działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, jak się przyjmuje, została przyznana funkcja podmiotu operacyjnego, który, niezależnie od określenia taryf za świadczone usługi, sprawuje kontrolę nad wszystkimi technicznymi aspektami doprowadzana wody i odprowadzania ścieków. Zadania te obejmują zatem tak realizację dostaw wody w sposób ciągły i niezawodny, jak i czuwanie, by zadanie to było niezagrożone poprzez zapewnienie posiadanym urządzeniom wodociągowym pełnej zdolności do realizacji wymaganych dostaw wody. Przepisy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wymagają, by przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zapewniło nie tylko należytą jakość dostarczanej wody, ale także, by zapewnione zostało dostarczanie wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem (art. 5 ust. 1 cyt. ustawy). Nie powinno budzić wątpliwości to, że działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków musi być prowadzona zgodnie z wymaganiami prawa. Zobowiązanie to odnosić należy nie tylko do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ale także do wymagań zawartych w innych aktach prawnych, które kształtują prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w związku z prowadzoną działalnością zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Na tym tle należy dostrzec, że w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przyjęto, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy). Z tym wymaganiem łączy się dodatkowe zastrzeżenie, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe (art. 22 pkt 2 ustawy). Określając powyższe kwestie w ten sposób, ustawodawca uwzględnił to, że urządzenia służące do zaopatrywania w wodę ludności służą również do celów przeciwpożarowych, z tego względu funkcji pełnionych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie da się sprowadzić wyłącznie do zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia odbiorców usług w znaczeniu nadanym temu pojęciu przez art. 2 pkt 3 cyt. ustawy. Zakres obowiązków, jakie spoczywają na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym w związku ze znaczeniem sieci wodociągowej dla ochrony przez pożarem został odrębnie określony w aktach prawnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, stąd niezależnie od ich wiążącego charakteru, w ustawie zaopatrzeniowej zostały uregulowane tylko te kwestie, które mają związek z rozliczeniem kosztów wykonywania tych zadań w imieniu gminy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przy okazji realizacji zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowiącego, co nie powinno budzić wątpliwości, zasadniczy przedmiot działalności tego podmiotu. Sama niejako "szczątkowość" regulacji, której przedmiotem jest zapewnienie ochrony przeciwpożarowej, zamieszczona w ustawie zaopatrzeniowej, wbrew odmiennym wnioskom wnoszącego skargę kasacyjną, nie może być z tego względu argumentem, który przesądzałby, że obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pozostają rozłączne względem wymagań przeciwpożarowych. W szczególności należy odrzucić taką koncepcję rozumienia przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która sprowadza skarżącą spółkę jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do roli podmiotu zajmującego się wyłącznie kwestią rozliczenia za zużytą wodę. W toku postępowania administracyjnego skarżąca spółka negowała bowiem nawet ten zdawałoby się na tle art. 19 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy oczywisty wniosek, że pozostaje podmiotem odpowiedzialnym za dostarczanie wody na cele przeciwpożarowe. Zdaniem spółki, jakkolwiek jako przedsiębiorca prowadzący przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinna umożliwiać jednostkom ochrony przeciwpożarowej traktowanie jej sieci wodociągowej jako źródła wody na cele przeciwpożarowe, to nie jest to zobowiązanie, które powinno być rozumiane w znaczeniu publicznoprawnego obowiązku tego przedsiębiorstwa. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, zadania własne gminy obejmują sprawy ochrony przeciwpożarowej. Materię tę normuje ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, która określa, że ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez m.in. zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Ten aspekt ochrony przeciwpożarowej powinien zaś być rozumiany jako zapewnienie koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomościom i ruchomościom, a także tworzenie warunków organizacyjnych i formalnoprawnych zapewniających ochronę ludzi i mienia, a także przeciwdziałających powstawaniu lub minimalizujących skutki pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia (art. 2 pkt 1 cyt. ustawy). Te zadania organizacyjne ustawodawca odnosi w sposób rozłączny tak do określenia szczegółowych sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, jak i do określenia wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej ustawodawca przewidział, że szczegółowe uregulowanie tej ostatniej materii powinno zostać dokonane w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy. W art. 13 ust. 4 cyt. ustawy wskazał jednocześnie, że ten akt wykonawczy powinien uwzględniać wymagania przeciwpożarowe, jakie powinny spełniać sieci wodociągowe. Korzystając z upoważnienia ustawowego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, dla jakich jednostek osadniczych oraz budynków użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, a także obiektów budowlanych wymagane jest zapewnienie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru. Przepis § 4 ust. 3 wprowadził zaś wymóg, zgodnie z którym woda do celów przeciwpożarowych dla obiektów, o których mowa w § 3, powinna być dostępna w szczególności z urządzeń zaopatrujących w wodę ludność, zgodnie z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nawiązanie do tego aktu prawa miejscowego zostało wprowadzone również w § 4 ust. 4 rozporządzenia, które określiło, że wodę do celów przeciwpożarowych w wymaganej ilości określonej w sposób, o którym mowa w § 4 ust. 1 i 2, powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W przypadku, gdy sieć wodociągowa stanowi źródło wody do celów przeciwpożarowych, sieć tę należy uważać za "sieć wodociągową przeciwpożarową" (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Powyższe wyróżnienie ma aspekt wyłącznie funkcjonalny, albowiem jest oparte tylko na rozróżnianiu funkcji, jakie spełnia określona sieć wodociągowa służąca zbiorowemu dostarczaniu wody. Z tego względu nie powinno budzić wątpliwości, że jak trafnie przyjął Sąd I instancji, sieć wodociągową przeciwpożarową zaopatrującą wodę do celów przeciwpożarowych do jednostki osadniczej należy odnosić do sieci, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Mając na uwadze powyższe wnioski, za całkowicie nieuprawniony należy uznać ten pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, zgodnie z którym siecią dla celów przeciwpożarowych jest wyłącznie ta sieć, która została celowo zbudowana dla zapewnienia źródła wody dla gaszenia pożarów. Niezasadny pozostaje jednocześnie ten pogląd strony skarżącej, który wskazuje, że Sąd I instancji przy wykładni pojęcia "sieć wodociągowa przeciwpożarowa" dokonał wykładni pojęć użytych w ustawie zaopatrzeniowej w sposób sprowadzający się do niedopuszczalnego odwołania się do definicji legalnych zawartych w przywołanym rozporządzeniu jako akcie podustawowym. Ten zarzut skargi kasacyjnej nie dostrzega bowiem, że taki kierunek nadawanej interpretacji sieci przeciwpożarowej opiera się na treści art. 13 ust. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który wskazuje, że wymagania przeciwpożarowe należy odnosić do sieci wodociągowej, przy czym, mając na uwadze wykładnię systemową tego pojęcia, niewątpliwym pozostaje, że tego rodzaju siecią pozostaje sieć wodociągowa, o której mowa w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powyższe prowadzi do wniosku, że sieć wodociągowa wniesiona aportem przez Gminę Rumia do majątku skarżącej spółki pozostaje siecią wodociągową przeciwpożarową. Jej przedmiot obejmuje, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przewody wodociągowe wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda. Powszechnie przyjmuje się, że uzbrojenie sieci wodociągowej umożliwia korzystanie z niej zgodnie z przeznaczeniem, jak również jej obsługę, kontrolę oraz eksploatację. Nie wchodząc szerzej w problematykę podziału uzbrojenia sieci, należy zauważyć, że obok uzbrojenia sieci pełniącego funkcje regulacyjne, pomiarowe, czy też ochronne, wyróżnia się również uzbrojenie pełniące funkcje czerpalne, do którego zalicza się przede wszystkim hydranty. Nadanie takiej kwalifikacji prawnej hydrantom jako urządzeniom, które umożliwiają bezpośredni pobór wody z przewodów sieci wodociągowej pozwala uznać, że mieszczą się one w pojęciu "sieci wodociągowej", jak również szerszym pojęciu "urządzenia wodociągowego", o którym mowa w art. art. 2 pkt 16 cyt. ustawy, wskazującym, że urządzeniem wodociągowym są ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody. Z tego względu zaakceptowane w rozpoznawanej sprawie przez Sąd I instancji ustalenie organu, zgodnie z którym sieć wodociągowa stanowiąca własność Gminy Miasta Rumia przekazana [...] Sp. z o.o. w G. obejmowała swoim przedmiotem również hydranty stanowiące cześć składową tejże sieci należy w pełni podzielić. Zgodzić się należało również z tym, że postanowienia wynikające z regulaminu świadczenia na terenie gmin członków Komunalnego Związku Gmin Dolina Redy i Chylonki usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków wskazywały na to, że jednostki straży pożarnej są uprawnione do poboru wody na cele przeciwpożarowe z hydrantów zewnętrznych należących do spółki, a ponadto, że zgodnie z projektami na budowę sieci wszystkie budowane na sieci hydranty są hydrantami przeciwpożarowymi i nie służą wyłącznie do celów technologicznych. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podjął próbę wykazania, że Sąd I instancji nie dokonał wymaganego stwierdzenia, czy przedmiot uchwały z 28 kwietnia 2005 r. oraz aktu notarialnego z [...] maja 2005 r. obejmował również hydranty zewnętrzne, albowiem treść tychże dokumentów została sformułowana na tyle ogólnie, że nie jest możliwe przesądzenie, czy hydranty zewnętrzne stały się przedmiotem własności skarżącej spółki, niemniej zarzut ten obarczony jest istotną wadliwością. Jest ona spowodowana tym, że wnoszący skargę kasacyjną powyższą postać wadliwości, jakiej miał się dopuścić Sąd I instancji powiązał wyłącznie z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy tymczasem przepis ten uznać należy za nieadekwatny do wskazywanego naruszenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się bowiem na potrzebę dostrzeżenia różnicy cechującej formalną (konstrukcyjną) wadę uzasadnienia orzeczenia sądu od przypisywanej temu orzeczeniu wadliwości przejawiającej się w błędzie w wypowiedzianej przez sąd ocenie prawnej (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2917/14). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć podważeniu oceny prawnej wypowiedzianej przez sąd administracyjny, stąd argumentacja skargi kasacyjnej polemizująca ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie do zaakceptowania przez niego nieprawdziwych, czy też, jak można również rozumieć, przedwczesnych ustaleń faktycznych, nie wskazywała na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i z tego względu pozostać musiała poza przedmiotem kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Należy zauważyć, że w § 9 i 10 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych wskazane zostały wymagania przeciwpożarowe, jakie powinny spełniać sieci wodociągowe oraz hydranty zewnętrzne przeciwpożarowe. Te ostatnie jako elementy sieci wodociągowej powinny być, co wynika z treści § 10 ust. 13 rozporządzenia, co najmniej raz w roku poddawane przeglądom i konserwacji przez jej właściciela. Powyższe wymaganie z racji zadań, jakie hydranty zewnętrzne pełnią dla zapobiegania rozprzestrzenianiu się pożaru, zostało w rozporządzeniu skonkretyzowane poprzez wskazanie maksymalnego okresu, po upływie którego sprawność urządzenia powinna być skontrolowana i potwierdzona. Nie może jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ulegać wątpliwości, że wskazane zobowiązanie wpisuje się w ogólną powinność przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, wynikającą z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, utrzymywania sieci wodociągowej, w tym i tych jej elementów, które służą ochronie przeciwpożarowej, w stanie umożliwiającym prawidłową realizację wszystkich zadań polegających na dostarczaniu wody (art. 5 ust. 1 cyt. ustawy). Źródłem zobowiązania powyższej treści jest również art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, zgodnie z którym osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Wprawdzie wyrażony w powyższym przepisie obowiązek zabezpieczenia środowiska, budynku, obiektu lub terenu przed zagrożeniem pożarowym jest ujęty bardzo ogólnie, jednakże nie zmienia to tego, że zakres normowania art. 3 ust. 1 ww. ustawy powinien być odnoszony również do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W skardze kasacyjnej spółka wprawdzie podjęła próbę wykazania, że art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej mógłby znajdować w sprawie zastosowanie tylko w przypadku, gdyby uznać sieć wodociągową ze względu na swoje właściwości za obiekt budowlany zagrożony pożarem, co byłoby wnioskiem absurdalnym, niemniej tego rodzaju interpretacja powinna zostać odrzucona, albowiem w oczywisty sposób spłyca normatywną treść analizowanego przepisu. Ustawodawca nakazuje środowisko, obiekty, czy też ogólnie ujmowany teren zabezpieczyć przed zagrożeniem pożarowym w znaczeniu zapewnienia im ochrony. Użyte sformułowanie odnoszone do "zabezpieczenia przed zagrożeniem pożarowym" powinno być zatem rozumiane jako obowiązek podjęcia wszystkich działań, które służą ochronie przeciwpożarowej. Przed zagrożeniem pożarowym zabezpiecza nie tylko posiadanie wymaganych urządzeń przeciwpożarowych, czy też stosowanie się do zakazów podejmowania zachowań wywołujących możliwość spowodowania pożaru. Celowi temu służy również stosowanie się do ustawowo przewidzianych wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę. W tym sensie wynikający z treści § 10 ust. 13 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego poddawania przeglądom i konserwacji hydrantów przeciwpożarowych zamontowanych na sieci wodociągowej należy postrzegać jako jedną z postaci zabezpieczenia "środowiska, budynku, obiektu lub terenu" przed zagrożeniem pożarowym na obszarze ustalonej działalności tego przedsiębiorstwa (granic administracyjnych Gminy Miasta Rumia) w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej dotyczący właścicieli budynku, obiektu budowlanego lub terenu posiada inny zakres przedmiotowy, stąd z pewnością nie powinien być odnoszony do właściciela sieci wodociągowej w związku z realizowanymi zadaniami związanymi ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę. Wydaje się, że odwołanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyłącznie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, pogląd ten w pełni potwierdza, stąd zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny również art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, należy uznać za nieuprawniony. Rekonstrukcja podstawy materialnoprawnej upoważnienia do nałożenia na stronę obowiązku wykonania wyznaczonych w zaskarżonej decyzji działań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, oparta na uwzględnieniu przepisów wyszczególnionych wyżej aktów prawnych, nie wynika z dostrzeżenia przez Sąd istnienia luki prawnej w zakresie określenia podmiotu zobowiązanego do utrzymywania sieci wodociągowej przeciwpożarowej. Szeroka materialnoprawna podstawa wyroku Sądu I instancji, wbrew odmiennej ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynika z kształtu przyjętych regulacji prawnych, które wymagały, by nadawane znaczenie przepisom ustawy zaopatrzeniowej pozostawało zharmonizowane z wymaganiami, które w tym zakresie ustawodawca przewidział w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie posłużył się w tym przypadku wykładnią per analogiam legis, co zarzuciła wnosząca skargę kasacyjną spółka, ile odwołał się przy określaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyłącznie do powszechnie przyjętych dyrektyw wykładni prawa. W tym zakresie przyjęty przez Sąd I instancji wynik interpretacyjny Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje. Konkludując powyższe wyjaśnienia, przyjąć należy, że z faktu, iż urządzenia sieci wodociągowej służące do zaopatrywania w wodę ludności spełniają również cele przeciwpożarowe, skarżące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pozostaje, jak trafnie uznał Sąd I instancji, podmiotem zobowiązanym do poddania hydrantów zewnętrznych podłączonych do jej sieci wodociągowej przeglądom i konserwacji w sposób przewidziany w rozporządzeniu w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Decyzją ustawodawcy podmiot wykonujący działalność w zakresie gospodarki komunalnej odpowiada również za prawidłowe wywiązanie się z wymagań, które w odniesieniu do sieci wodociągowej, określają odrębne przepisy przeciwpożarowe. Z tego względu pozostaje bez znaczenia to, czy zadanie własne gminy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, może być uważane – co neguje wnoszący skargę kasacyjną – za zadanie wchodzące w zakres tak pojęcia "zadania użyteczności publicznej", jak i "świadczenia usług powszechnie dostępnych" (gospodarka komunalna). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.