II GSK 1440/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Spółki z o.o. w W. oraz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2011/12 w sprawie ze skargi C. R. Spółki jawnej w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od F. Spółki z o.o. w W. na rzecz C. R. Spółki jawnej w G. 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz C. R. Spółki jawnej w G. 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego; I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. Spółki jawnej z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r.; stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: M. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane czasowo przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego nr [...] z wykonywaniem zadań dyspozytora medycznego w lokalizacji: G. Do konkursu przystąpiło dwóch oferentów i w rankingu końcowym zarówno oferta F. Spółki z o.o., jak i oferta C. Spółki jawnej uzyskały po 80 pkt, przy czym F. Sp. z o.o. zaproponowała korzystniejszą cenę świadczeń, wobec czego oferta tej spółki została wybrana. C. Spółka jawna wniosła odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, które Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. oddalił. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołując treść art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej), organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem badania w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem jest ustalenie, czy doszło do naruszenia interesu prawnego podmiotu składającego odwołanie, wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem Prezesa NFZ, do przedmiotowego postępowania złożona została oferta, która prezentowała korzystniejszy bilans ceny za udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, i w konsekwencji, jako korzystniejsza została wybrana w celu zawarcia umowy. Zgodnie z warunkami postępowania możliwe było wybranie tylko jednej oferty do zabezpieczenia opisanych świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę stwierdził, że zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego i ujawnione. Przesądził, że w celu wyjaśnienia okoliczności podnoszonej przez skarżącą w toku postępowania, a dotyczącej zgodności sprzętu wykorzystywanego przez F. Sp. z o.o. z wymogami art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410 ze zm.; dalej: ustawa o Państwowym Ratownictwie Medycznym), niezbędne było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), a odmowa jej przeprowadzenia uniemożliwiła skarżącej zapoznanie się z dowodem i wypowiedzenie się co do niego. W ocenie Sądu I instancji organy nie zweryfikowały również sposobu, w jaki komisja konkursowa oceniła spełnianie przez wyposażenie oferentów Polskich Norm, czego wymagają art. 141, art. 161b (Dział VI) w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym. Za uzasadniony WSA uznał zarzut nałożenia przez komisję konkursową wymogu sporządzenia "kosztorysu", bez wskazania jednolitej dla wszystkich oferentów metodologii sporządzenia takiego dokumentu, co narusza określone w art. 147 w zw. z art. 146 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zasady jawności i niezmienności warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania. Nadto naruszeniem art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej według Sądu I instancji było to, że po zakończeniu negocjacji cenowych ze skarżącą, nagrywanych na cyfrowym nośniku danych, członek komisji opuścił pomieszczenie zabierając nośnik danych w sytuacji, gdy na korytarzu oczekiwał "na swoją kolej konkurent" skarżącej. W podstawie prawnej wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. II Prezes NFZ zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie: 1) naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ: - przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie odniesienia się do ofert konkurentów, - nie udostępnił skarżącej pełnych akt sprawy, tj. zupełnych ofert konkurentów, - nie nadał klauzuli poufności odnośnie do danych wrażliwych znajdujących się w aktach sprawy i w konsekwencji - domyślnie - nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności (gravamen) w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej), prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli, czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego - wobec czego żądane przez skarżącą dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym na nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż: a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącej nie doznał uszczerbku i nie naruszono w szczególności norm art. 73 i 74 k.p.a., b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącej nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony, c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, organy Funduszu nie prowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli, czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta-świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron - wobec tego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny; 2) art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że Prezes Funduszu ustalił niebudzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert; II. poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli, czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria, Podnosząc te zarzuty Prezes NFZ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. III F. Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok w całości zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi C. Sp. j. mimo braku naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uznanie, że organy administracyjne nie wyjaśniły wszelkich okoliczności istotnych dla pełnego i wyczerpującego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący kwestii zgodności sprzętu wykorzystywanego przez F. Sp. z o.o. (noszy S.) z wymogami określonymi w art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym, w sytuacji gdy organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozważyły materiał dowody zgromadzony w sprawie, w szczególności przeprowadziły kontrolę sprzętu stosowanego przez obu oferentów i po wyczerpującej analizie jej wyników ustaliły, że sprzęt stosowany przez obu oferentów, w tym także przez F. Sp. z o.o. jest zgodny z wymaganiami określonymi w art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi C. Sp. j. mimo braku naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędne ustalenie, że w sprawie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców wskutek wyjścia na korytarz członka komisji konkursowej po podpisaniu "Protokołu końcowego z negocjacji" z dyktafonem zawierającym nagranie z przebiegu części negocjacji, gdy na korytarzu oczekiwał na swoją kolej przedstawiciel F. Sp. z o.o., podczas gdy organy administracji publicznej w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny stwierdzając, że samo wyjście członka komisji z dyktafonem zawierającym nagranie części negocjacji na korytarz, na którym przebywał przedstawiciel F. Sp. z o.o. bez wykazania okoliczności ujawnienia treści nagrania przedstawicielowi F. Sp. z o.o., nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania; samo wyjście członka komisji podyktowane względami obiektywnymi (awaria dyktafonu) bez wykazania faktu ujawnienia nagrania, czy też naruszenia podstawowych zasad postępowania konkursowego przez wychodzącego z nagraniem członka komisji nie przesądza o naruszeniu zasady równego traktowania oferentów; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi C.Sp. j. pomimo braku naruszenia przez organy administracyjne art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uznanie, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było konieczne dla wyjaśnienia spornych okoliczności faktycznych sprawy – ustalenia, czy sprzęt wykorzystywany przez F. Sp. z o.o. (nosze S.) spełnia wymogi określone w art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym), a Prezes NFZ nie umożliwił C. Sp. j. zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co niego, w sytuacji gdy C. Sp. j. miała dostęp do materiałów postępowania, mogła wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego, a przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było konieczne; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi C. Sp. j. mimo błędnego ustalenia, że brak wskazania jednolitej dla wszystkich oferentów metodologii sporządzania kosztorysu, stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy powyższe, choć niewątpliwie stanowi naruszenie określonych w art. 147 w zw. z art. 146 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zasad jawności i niezmienności warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi C. Sp. j. pomimo, że stan faktyczny ustalony został przez organy administracyjne zgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. w szczególności organy administracyjne przeprowadziły kontrolę sprzętu stosowanego przez obu oferentów i po wyczerpującej analizie jej wyników ustaliły, że sprzęt stosowany przez obu oferentów, w tym także przez F. Sp. z o.o. jest zgodny z wymaganiami określonymi w art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym, a C. Sp. j. miała dostęp do materiałów postępowania, mogła wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego, a przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było konieczne; 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi C. Sp. j. pomimo, że stan faktyczny ustalony został przez organy administracyjne zgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. organy administracji publicznej w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny stwierdzając, że samo wyjście członka komisji z dyktafonem zawierającym nagranie części negocjacji na korytarz, na którym przebywał przedstawiciel F. Sp. z o.o. bez wykazania okoliczności ujawnienia treści nagrania przedstawicielowi F. Sp. z o.o., nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania; Samo wyjście członka komisji podyktowane względami obiektywnymi (awaria dyktafonu) bez wykazania faktu ujawnienia nagrania, czy też naruszenia podstawowych zasad postępowania konkursowego przez wychodzącego z nagraniem członka komisji nie przesądza o naruszeniu zasady równego traktowania oferentów; 7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że brak wskazania jednolitej dla wszystkich oferentów metodologii sporządzania kosztorysu, stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy powyższe, choć niewątpliwie stanowi naruszenie określonych w art. 147 w zw. z art. 146 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zasad jawności i niezmienności warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy; 8. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. certyfikatu nr [...] wystawionego przez T. GmbH znajdującego się w aktach sprawy, w sytuacji gdy przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne do ustalenia prawidłowości działania organów administracji i przesądzało o prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. II. naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym "Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców wskutek wyjścia na korytarz członka komisji konkursowej po podpisaniu "Protokołu końcowego z negocjacji" z dyktafonem zawierającym nagranie z przebiegu części negocjacji, gdy na korytarzu oczekiwał na swoją kolej przedstawiciel F. Sp. z o.o., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że samo wyjście członka komisji z dyktafonem zawierającym nagranie części negocjacji na korytarz, na którym przebywał przedstawiciel F. Sp. z o.o. bez wykazania okoliczności ujawnienia treści nagrania przedstawicielowi F. Sp. z o.o. nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania; Samo wyjście członka komisji podyktowane względami obiektywnymi (awaria dyktafonu) bez wykazania faktu ujawnienia nagrania, czy też naruszenia podstawowych zasad postępowania konkursowego przez wychodzącego z nagraniem członka komisji nie przesądza o naruszeniu zasady równego traktowania oferentów. Podnosząc te zarzuty F. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. IV W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa NFZ C. Sp. j. wniosła o jej oddalenie. Natomiast w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez F. Sp. z o.o., C. Sp. j. wniosła o jej odrzucenie, uznając, że na obecnym etapie postępowania wniesienie skargi przez ten podmiot nie jest dopuszczalne. Podniosła także, że "niezależnie od uchybień strony podmiotowej złożone pismo procesowe nie odpowiada wymogom przewidzianym przez prawo dla skargi kasacyjnej". V Na rozprawie pełnomocnik C. Sp. j. wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. VI Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Przed odniesieniem się do poszczególnych skarg kasacyjnych przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności, bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Przenosząc te uwagi na zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, zauważyć należy, że jej autor oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz 107 k.p.a., a także art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, które powiązał z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy i orzekanie w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia. Uzasadniając w ten sposób sformułowane zarzuty, głównym ich motywem uczynił to, że - w jego ocenie, Sąd I instancji przesądził, że "akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania, aktami sprawy administracyjnej, ale mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania". Konstruując w ten sposób uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej, jej autor skoncentrował się na zwalczaniu poglądu, który nie był istotą rozważań WSA w zaskarżonym wyroku, ani też nie stanowił podstawy uchylenia kontrolowanych decyzji. Uwaga ta obejmuje także zarzut postawiony w obrębie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W oparciu bowiem o ten przepis zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez przyjęcie, że "aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym". Autor skargi kasacyjnej czyniąc głównym motywem zarzutów stwierdzenie, że: "żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego" oraz że: "aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnieniu zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron", nie dostrzega, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej były - w ocenie Sądu I instancji - liczne uchybienia organów o charakterze proceduralnym polegające na zaniechaniu prowadzenia rozprawy administracyjnej, braku jednolitej metodologii sporządzenia kosztorysu, jak i naruszeniu art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w czasie negocjacji. To te uchybienia, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, legły u podstaw przyjęcia, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja, naruszają art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 oraz art. 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętego w powyższym zakresie poglądu Sądu I instancji o naruszeniu przepisów postępowania. Skarżący organ, w oderwaniu więc od zasadniczych motywów uwzględnienia skargi, ogranicza kwestionowania wyroku do zwalczania poglądu, że aktami postępowania administracyjnego odwoławczego są zupełne akta postępowania konkursowego i podnosi, że "nie naruszono w szczególności norm art. 73 i 74 k.p.a.", w sytuacji, gdy w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia tych przepisów. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna organu nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skargę kasacyjną wniosła również F. Sp. z o.o. i wbrew poglądowi prezentowanemu przez Spółkę jawną C. jest to podmiot uprawniony do jej wniesienia. Stosownie do treści art. 173 § 2 p.p.s.a., w zakresie istotnym dla rozstrzyganego problemu, skargę kasacyjną może wnieść strona. W obecnie obowiązującym stanie prawnym to, że świadczeniodawca wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej jest stroną postępowania zainicjowanego odwołaniem wniesionym w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika wprost z art. 154 ust. 6a tej ustawy. Przepis ten został dodany art. 1 pkt 7 b ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) i obowiązuje od dnia 21 listopada 2013 r. Zgodnie z nim, stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mimo braku wyraźnej regulacji prawnej w stanie prawnym wiążącym w tej sprawie, świadczeniodawca wybrany do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej miał interes prawny, a zatem posiadał przymiot strony w postępowaniu wszczętym na skutek odwołania konkurenta od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Wybór jego oferty stanowił wszak, co do zasady, podstawę do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zakwestionowanie w toku postępowania administracyjnego prawidłowości procedury wyboru oferty w sposób oczywisty mogło wpłynąć na jego sytuację prawną. Wskazuje na to wprost art. 154 ust. 2 zdanie drugie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowiący, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że F. Sp. z o.o. jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej, jednakże podniesione w niej zarzuty nie poddają się kontroli merytorycznej, a tym samym są nieusprawiedliwione. Podkreślenia bowiem wymaga, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. - oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Wśród wymogów, które ustawodawca stawia przed autorem skargi kasacyjnej w art. 176 p.p.s.a., wymieniono obowiązek uzasadnienia stawianych zarzutów. Brak uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej powoduje, że niemożliwa staje się ich merytoryczna ocena (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 20102 r., sygn. akt II GSK 1054/11, dostępny na stronie internetowej pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie wnosząca skargę kasacyjną F. Sp. z o.o. skonstruowała ją w ten sposób, że dokonała wyliczenia przepisów, których naruszenia upatruje w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jednak wyliczenie to pozostawiła bez uzasadnienia. A skoro wszystkie zarzuty zostały sformułowane bez jakiegokolwiek uzasadnienia, merytoryczne odniesienie się do nich nie jest możliwe, a to skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 i 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).