II SA/Lu 854/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z.P.H. [...] – R., D., M. spółka jawna z siedzibą w [...] na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz Z.P.H. [...]- R., D., M. spółka jawna z siedzibą w [...] kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. wymierzył A. spółka jawna z siedzibą w O.- nazywanej dalej "Spółką", karę pieniężną w kwocie 2.000 zł za prowadzenie produkcji w zakładzie podlegającym rejestracji bez uzyskania jego wpisu do rejestru zakładów oraz za wprowadzenie na rynek produktów pochodzenia zwierzęcego pochodzących z tego zakładu. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Lekarz Weterynarii wskazał, że w dniu 28 lutego 2012 r. przeprowadzono kontrolę zakładu produkcyjnego Spółki, podczas której stwierdzono przechowywanie w magazynie produktów gotowych (wyprodukowanych w ramach prowadzonej działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej), produkty mięsne pochodzące z innych zakładów produkcyjnych z przeznaczeniem wprowadzenia ich do obrotu o łącznej masie 130 kg. W czasie kontroli dokumentacji zakładu stwierdzono 7 faktur VAT dokumentujących zakup przez Spółkę produktów mięsnych w tych zakładach w I kwartale 2012 r. Do dnia kontroli Spółka nie zgłosiła natomiast do rejestru zakładów nadzorowanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii zakładu, w którym prowadzi inną działalność produkcyjną niż działalność marginalną, lokalną i ograniczoną, tj. działalność polegającą na przechowywaniu w celu sprzedaży produktów mięsnych innych niż produkty wyprodukowane w ramach i na potrzeby działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej. Zdaniem organu obowiązek taki wynika natomiast z art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret pierwsze ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, ten kto nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, wymierzanej w drodze decyzji administracyjnej przez powiatowego lekarza weterynarii. Wysokość kary ustalona została na podstawie § 1 pkt 2 lit a) i pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego. Spółka swym działaniem wyczerpała zdaniem organu znamiona dwóch czynów karalnych w zbiegu, co skutkowało zbiegiem kar za oba czyny. Należało więc orzec jedną karę finansową w granicach ustawowego wymiaru karu za czyn zagrożony wyższą karą, pochłaniającą tym samym karę w niższym wymiarze. Odwołanie od powyższej decyzji Lekarza Weterynarii złożyła Spółka podnosząc, że organ wadliwie przyjął, że Spółka w ramach prowadzonej działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej w zakresie produkcji mięsa, nie może przechowywać produktów gotowych pochodzących z innych zakładów mięsnych z przeznaczeniem wprowadzenia ich do obrotu, lecz jest zobligowana do zgłoszenia tego faktu lekarzowi weterynarii. Jej zdaniem ma ona w ramach tej działalności uprawnienia do okazjonalnego przechowywania w celach handlowych produktów mięsnych innych niż wyprodukowane na potrzeby działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej. Ponadto podniosła, że z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że przedmiotem działalności Spółki jest m.in. sprzedaż hurtowa mięsa i wyrobów mięsnych, co jednoznacznie wskazuje na możliwość przechowywania produktów gotowych pochodzących z innych zakładów. Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Lekarz Weterynarii potwierdzając prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji podniósł, że Spółka prowadzi zarejestrowaną działalność marginalną, lokalną i ograniczoną (MLO) na podstawie decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 28 grudnia 2009 r. Decyzja ta nie uprawnia jednak do prowadzenia działalności polegającej na przechowywaniu i sprzedaży produktów gotowych innych producentów. Tym samym Spółka winna dopełnić obowiązku rejestracji działalności innej niż działalność MLO, a zaniechanie tego uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej, której ustaloną wysokość organ odwoławczy w całości podzielił. Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, ponownie podnosząc, że Spółka w ramach prowadzonej działalności MLO ma również prawo do kupowania i sprzedawania produktów mięsnych pochodzących od innych wytwórców. Skoro działalność Spółki jest objęta zarejestrowaną działalnością bezpodstawne było nałożenie kary za prowadzenie produkcji w zakładzie, który podlega rejestracji zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Nr 853/2004 bez uzyskania wpisu do rejestru zakładów oraz za wprowadzenie na rynek produktów pochodzenia zwierzęcego pochodzących z zakładu, bez uzyskania wpisu do rejestru zakładów. Dodatkowo Spółka podniosła, że produkty w stosunku do których wszczęto postępowanie były wyprodukowane i konfekcjonowane u innych producentów i nie podlegały one żadnemu przetworzeniu przez zakład Spółki. Wszystkie te produkty podlegały kontroli weterynaryjnej w zakładach producenta. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271 zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zapadłych w sprawie decyzji zgodnie z przywołanymi wyżej regułami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie doszedł do przekonania, iż naruszają one przepisy prawa procesowego a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie zdaniem Sądu ocena przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego oraz dowodów zebranych w sprawie prowadzi do wniosku, że sprawa nie dojrzała do ostatecznego rozstrzygnięcia, co oznacza, że rozstrzygnięcie wydane w sprawie jest co najmniej przedwczesne. Przystępując do rozważań uzasadniających przedstawione powyżej stanowisko wyjaśnić trzeba, w pierwszej kolejności, iż od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii Europejskiej. Na porządek prawny Unii Europejskiej składa się prawo pierwotne oraz prawo wtórne, uzupełniane orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Organy administracji publicznej stosując przepisy prawa wspólnotowego obowiązane są jednak pamiętać, że stosowanie prawa polega nie tylko na ustaleniu obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy, lecz niezbędnym elementem zastosowania wybranej normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika z wyrażonej w krajowym prawodawstwie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zebrania i zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 § 1 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy tak, aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To, czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane obowiązki organu dotyczące przeprowadzenia postępowania wynikają również wprost z art. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006., nr 17, poz. 127 ze zm.), który to przepis nakłada na organy weterynaryjne obowiązek stosowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej przepisów k.p.a. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu w dniu 28 lutego 2012 r. w zakładzie produkcyjnym należącym do Spółki stwierdzono, że w magazynie produktów gotowych przechowywane są produkty mięsne pochodzące z innych niż należące do Spółki zakładów produkcyjnych. Były to gotowe wyroby mięsne pakowane jednostkowo w ilości 130 kg. Bezspornym również jest, że Spółka na podstawie decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Opolu Lubelskim z dnia 28 grudnia 2009 r. prowadzi działalność MLO. Jednakże zdaniem organów przechowywanie gotowych produktów mięsnych wyprodukowanych przez innych producentów wykracza poza obszar działalności określony ww. decyzją i dlatego Spółka winna dokonać zgłoszenia prowadzenia tej działalności celem uzyskania wpisu do rejestru i uzyskania na taką okoliczność odpowiedniej decyzji. Dokonując oceny tak sformułowanego wniosku organów w pierwszej kolejności nie można pominąć, że akta sprawy w ogóle nie zawierają decyzji organu pierwszej instancji z dnia 28 grudnia 2009 r., na której organy oparły swoje rozstrzygnięcia, a która określa przedmiotowy zakres działalności Spółki. Zgodnie natomiast z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu na podstawie akt sprawy. Przy czym aktami sprawy nie są objęte tylko decyzje organów, ale cała dokumentacja zgromadzona w toku prowadzonego przez te organy postępowania. Innymi słowy zakres rozpoznania sprawy przez sąd jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Dopiero stwierdzenie istnienia wszystkich tych wymogów uprawnia sąd do dokonania oceny wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Podstawowym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie jest skompletowanie dowodów i dołączenie ich do akt sprawy, tym bardziej gdy dowód ten podlegał ocenie organu stanowiąc podstawę jego rozstrzygnięcia. Tym samym za dowolne sąd uznał ustalenia organów dotyczące treści decyzji z dnia 28 grudnia 2009 r. Jako dowolne należy bowiem traktować ustalenia faktyczne, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Innymi słowy niedopuszczalne jest powoływanie się przez organ w decyzji na dokument, który nie znajduje się w aktach sprawy. Działanie takie jest niewątpliwie wadą postępowania, która w przedmiotowej sprawie jest na tyle istotna, że uniemożliwia całościową kontrolę zaskarżonego aktu. W przedmiotowej sprawie jest to natomiast na tyle ważne, gdyż spór między stronami dotyczy w istocie zakresu dopuszczalnej działalności prowadzonej przez Spółkę, a określonej właśnie tym dokumentem. Kwestią w niewystarczający sposób udowodnioną przez organ jest również sprawa nabywania przez Spółkę produktów mięsnych od innych producentów. W aktach sprawy brak bowiem dokumentu dowodzącego zakup przez Spółkę produktów mięsnych na co powoływały się organy w wydanych rozstrzygnięciach. Za taki nie można uznać pisma oznaczonego w aktach sprawy jako "zał. 2", zawierającego jedynie numery (prawdopodobnie faktur) i nazwy podmiotów (prawdopodobnie je wystawiających). Dostawa towaru, jeśli ma w danej sprawie znaczenie, powinna być potwierdzona dokumentem (fakturą), zawierającym co najmniej imiona i nazwiska lub nazwy bądź nazwy skrócone sprzedawcy i nabywcy oraz ich adresy, numery identyfikacji podatkowej sprzedawcy i nabywcy, dzień, miesiąc i rok wystawienia faktury, nazwę (rodzaj) towaru oraz miarę i ilość sprzedanych towarów. Do przedmiotowych akt sprawy dokument taki nie został natomiast dołączony, dlatego też również w tym zakresie ustalenia organów należało uznać za dowolne. Nie została należycie wyjaśniona również kwestia przeznaczenia przedmiotowych produktów mięsnych pochodzących z innych zakładów. Organ jednoznacznie przyznał, że produkty te przeznaczone są do dalszej sprzedaży przez Spółkę, wyłącznie na podstawie tego, że produkty te znajdowały się w magazynie Spółki. Jednakże zdaniem Sądu na tej tylko okoliczności nie można wyprowadzić domniemania faktycznego, że mamy do czynienia z posiadaniem żywności w celu sprzedaży, czego wymaga art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, a co przyjęły jednomyślnie organy. Jednocześnie odnośnie twierdzeń Spółki wskazać należy, że pojęcie wprowadzenia do obrotu dotyczy każdego etapu obrotu i nie może być rozumiane tylko jako pierwsze wprowadzenie towaru na rynek. Taki też kierunek wykładni prezentowany jest w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 (Dz. U. C 331 z 30 grudnia 2006 r.) wydanym w trybie prejudycjalnym, w którym wskazano, że wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość nawet w sytuacji, gdy jako zwykły dystrybutor wprowadza do obrotu produkt w postaci dostarczonej do producenta. Tym samym podnoszona w końcowej części skargi okoliczność wyprodukowania żywności przez innego producenta nie stanowi podstawy do wyłączenia posiadacza takiej żywności spod dozoru inspekcji weterynaryjnej w przypadku wprowadzenia do obrotu żywności, co jednak jak wskazano wyżej powinno być jednoznacznie, za pomocą przekonywujących dowodów wykazane. Na potrzeby przyszłego postępowania warto również podnieść, że zastrzeżenia Sądu budzi również dokonane przez organy ustalenie wysokości kary pieniężnej z uwzględnieniem niejako zasady absorpcji kary, polegającej na pochłonięciu kary niższej przez karę wyższą. W szczególności organ nie wskazał, które przepisy zezwalają na takie ustalanie wysokości kary. Zasadą, od której dopuszczalne są wyjątki, które jednak muszą być wyraźnie wyrażone w prawie jest bowiem wymierzanie kary za każde naruszenia przepisów ustawy osobno w oparciu o dotyczącą tego naruszenia sankcję. Przyjęcie innej metody ustalania wysokości kary wymaga bowiem prawnego umocowania. Konkludując, w ocenie Sądu niewyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zarówno zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ramach ponownie prowadzonego postępowania koniecznym będzie usunięcie wskazanych wyżej wątpliwości i powtórne wszechstronne rozważenie sprawy we wszystkich jej aspektach. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż uchylając wydane przez organy decyzje nie przesądza o ich ewentualnej trafności merytorycznej. Na obecnym etapie postępowania jednoznaczne w tej mierze twierdzenia byłyby bowiem przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w pkt I sentencji. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji - po myśli art. 152 p.p.s.a. Zaś o kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie 357 zł, orzeczono na wniosek Spółki zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.