II SAB/Wa 384/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi T. B. i K. B. na bezczynność Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] (dawniej Telekomunikacja Polska S.A. z siedzibą w [...]) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżących T. B. i K. B. z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej T.B. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżącego K. B. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. T.B. i K.B. zwrócili się do Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w W. o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów, dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na ich działce, w tym protokołu z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planu z mapkami w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782). Powyższy wniosek ponowiony został pismem z dnia [...] lipca 2013 r., w którym to piśmie wnioskodawcy zażądali udostępnienia, w terminie 14 dni, informacji publicznej, poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej, stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej na działce, będącej ich własnością, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy tych urządzeń na ich działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.). W odpowiedzi na powyższe wnioski pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. TP S.A. stwierdziła, że nie wykonuje zadań publicznych, nie należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. W skardze na bezczynność TP S.A. z siedzibą w W. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.B. i K.B. wnieśli o zobowiązanie Orange Polska S.A. z siedzibą w W. (dawniej Telekomunikacji Polskiej S.A.) do udzielenia informacji w żądanym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Orange Polska S.A. z siedzibą w W. wniosło o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniesiono, że Orange Polska S.A. jest prywatnym podmiotem gospodarczym, który nie wykonuje zadań publicznych, a tym samym nie należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu, skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Orange Polska S.A. (dawniej Telekomunikacja Polska S.A.) z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne, jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, stanowią zatem informację publiczną. W ocenie Sądu, żądane przez skarżących decyzje stanowią - co do zasady - informację publiczną. W sprawie zagadnieniem kluczowym jest natomiast, czy Telekomunikacja Polska S.A. (obecnie Orange Polska S.A.) jest - w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, o ile oczywiście znajdują się one w jej posiadaniu, gdyż kwestia ta nie została w sposób stanowczy wyjaśniona. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca utworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamknięty, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 omawianego przepisu, jako podmiot zobowiązany, ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności. Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Art. 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast w art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) określono, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli, wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej - transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego". Powyższe jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu. Zauważyć także należy, że traktat lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (nr 26)", mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.). Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym". W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa - Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów wynikających z tej ustawy. Z art. 1 ust. 2 ustawy - Prawo telekomunikacyjne wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 wskazanej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych, jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej. Uwzględniając powyższe regulacje, stwierdzić należy, że Telekomunikacja Polska S.A. (obecnie Orange Polska S.A.), aczkolwiek jest podmiotem prywatnym - co nie jest sporne między stronami – wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak Orange Polska S.A. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej TP S.A., ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko abonentom Orange Polska S.A., ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to Orange Polska S.A. jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce. Reasumując, uznać należy, że Orange Polska S.A., będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych, przyjąć trzeba, że Orange Polska S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udostępniania znajdującej się w jego posiadaniu informacji publicznej. Jednocześnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Orange Polska S.A. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Twierdzenie to jest gołosłowne. Aby móc skutecznie ocenić, czy Orange Polska S.A. posiada bądź nie posiada pozycji dominującej na rynku w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów należałoby przede wszystkim określić i ustalić rynek relewantny, a dopiero następnie ocenić, jaki udział na rynku posiada Orange Polska S.A. W tym zakresie wiążące dla sądu administracyjnego mogą być prawomocne decyzje Prezesa Ochrony Konkurencji i Konsumentów lub prawomocny wyrok Sądu Ochrony Konkurencji, których Orange Polska S.A. nie przedstawiła. W ocenie Sądu, Telekomunikacja Polska S.A. aktualnie Orange Polska S.A., pomimo przekształceń własnościowych posiadała i nadal posiada pozycję dominującą na rynku wszystkich usług telefonicznych. Nie można również pomijać faktu, że potencjał ekonomiczny Telekomunikacji Polskiej S.A. (po przekształceniu Orange Polska S.A.) w znacznej mierze budowany był nie tylko ze środków publicznych, ale i społecznych (komitety społeczne, zbiórki mieszkańców). Tym bardziej uznać więc należy, iż aktualnie podmiot ten nadal wykonuje zadania publiczne w zakresie usług telekomunikacyjnych. Zaprezentowane stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. I OSK 2380/13. Powyższe względy zadecydowały o uznaniu, iż skarga na bezczynność Orange Polska S.A. jest uzasadniona i o zobowiązaniu tego podmiotu do rozpoznania wniosku skarżących z dnia [...] marca 2013 r., który to wniosek nie został dotychczas rozpoznany. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza spór co do spoczywającego na Spółce obowiązku informacyjnego w związku z wykonywaniem zadań publicznych i przekonaniem Spółki, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nic miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono w trybie art. 200 tej ustawy. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono stosownie do art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej wyżej ustawy.