II OSK 985/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1883/14 w sprawie ze skargi O. H. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od O. H. na rzecz Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2015 r. oddalił skargę O. H. (dalej powoływany jako skarżący) na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej oddala skargę Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: H. H. - właścicielka działki nr [...] obręb S., gmina P., wnioskiem z 8 października 2013 r. zwróciła się do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu leśnego na tej działce z produkcji leśnej, na cele kopalni kruszyw. Organ I instancji w trakcie analizy otrzymanych dokumentów stwierdził rozbieżność pomiędzy zapisami w ewidencji gruntów, a zapisami aktualnie obowiązującego uproszczonego planu urządzenia lasu wsi S., a także prowadzenie prac wydobywczych kruszywa (oględziny 18 grudnia 2013 r.) Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. decyzją z [...] lutego 2014 r., znak:[...], wymierzył skarżącemu – jako sprawcy wyłączenia na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z z dnia 3 lutego 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205; dalej "uogrl") opłatę stanowiącą dwukrotną należności za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu z produkcji leśnej o powierzchni 0,3110 ha, stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...]. Decyzją z [...] czerwca 2014 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że dokonane przez skarżącego wyłączenie polegało na rozpoczęciu prac wydobywczych, co potwierdza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na wyłączenie gruntu leśnego (dokumentacja fotograficzna), w szczególności oświadczenie odwołującego oraz leśniczego Leśnictwa D. zawartych w protokole z wizji terenowej z 18 grudnia 2013 r. Zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 28 ust. 1 uogrl , a powierzchnia gruntu wyłączona z produkcji leśnej została określona na podstawie wykazu zmian gruntowych, gdzie wskazano dokładną powierzchnię gruntu leśnego. Dyrektor GLP odnosząc się do zarzutu skarżącego, wyjaśnił jednocześnie, że powierzchnia lasu określona w planie podawana jest z dokładnością do 1 ara (stąd zaokrąglenie do 0,31 ha), natomiast w decyzji przyjęto dokładną powierzchnię istniejącego przed wyłączeniem z produkcji gruntu leśnego. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: - art. 77 Kpa w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: Kpa) - poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący prowadzący do braku ustalenia, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej a także poprzez pominięcie zapisów obecnie i uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazujących, że w momencie wyłączenia działki nr [...] z produkcji leśnej była ona przeznaczona w planie miejscowym na cele nieleśne; - art. 87 Konstytucji RP - poprzez przyznanie waloru normatywnemu planowi urządzenia lasu; - art. 2 ust. 2 pkt 2 uogrl oraz art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: 2011 nr 12, poz. 59 ze zm., dalej: uol) oraz art. 20 ust. 3 ustawy z 17 maja Prawo geodezyjne i kartograficzne (wówczas tekst jedn.: 2010 nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: Pgk) - poprzez niezgodne z prawem podważenie zapisów ewidencji gruntów i budynków prowadzących do ustalenia, że wyłączona z produkcji leśnej część działki stanowi las, pomimo odmiennych zapisów w ewidencji; - art. 7 ust. 1 uogrl - poprzez nieuwzględnienie przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne; - art. 107 § 3 Kpa - poprzez niezgodne z prawem sformułowanie uzasadnienia decyzji polegające m.in. na nierozpoznaniu zarzutów odwołania, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem z 14 stycznia 2015 r. powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego użytkowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 w zw. z art. 7 Kpa, stwierdzono, że materiału dowodowego wynika, że skarżący oświadczył do protokołu z wizji terenowej 18 grudnia 2013 r., iż prace wydobywcze na gruncie leśnym rozpoczął w czerwcu 2013 r. Ponadto, leśniczy Leśnictwa D. potwierdził, że wówczas dokonano faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji. Skarżący nie podważał swojego oświadczenia na etapie postępowania przed organami administracji. Zdaniem Sądu I instancji, nie zasługuje na wiarę twierdzenie zawarte w skardze, że oświadczenie skarżącego zostało złożone w stresie towarzyszącym kontroli i z tego powodu było obarczone błędem. Należy podkreślić, że wyłączenie gruntu z produkcji nastąpiło w okresie, gdy dla tego terenu nie obowiązywał żaden plan miejscowy. Ponadto organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że powierzchnia została określona na podstawie wykazu zmian gruntowych, gdzie została dokładnie określona powierzchnia gruntu leśnego, którą potwierdzają postanowienia planu urządzenia lasu. Sąd I instancji nie dopatrzył się zatem w postępowaniu organu administracji prowadzonym przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa W dalszej części uzasadnieni wskazano, ze z treści art. 20 uol wynika, iż w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić treść planu urządzenia lasu. Oznacza to przede wszystkim związanie treścią planu. Ponadto organy, które prowadzą ewidencję gruntów i budynków, nie mogą ani prowadzić własnych ustaleń co do granic i powierzchni lasu, ani orzekać wbrew treści tych planów urządzenia lasu. Z tych powodów nie można uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 87 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 2 uogrl, art. 3 uol oraz art. 20 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Pgk, polegającego na niezgodnym z prawem podważeniu zapisów ewidencji gruntów i budynków prowadzącym do ustalenia, że wyłączona z produkcji leśnej część działki stanowi las, pomimo odmiennych zapisów w ewidencji, należy wskazać za organem, że w skardze nie wyjaśniono na czym miałoby polegać naruszenie przywołanych wyżej przepisów. Wydobywanie kruszywa naturalnego, stanowi rozpoczęcie innego niż leśne użytkowanie gruntów przekładające się na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. W niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do niewydania decyzji administracyjnej ustalającej opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Ma rację organ II instancji twierdząc, że decyzje wydawane na podstawie art. 28 ust. 1 uogrl nie są decyzjami zezwalającymi na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, czy też decyzjami "legalizującymi" takie wyłączenie. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy a) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów zawartych w skardze; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia do tego podstaw; c) art. 7 oraz art. 77 Kpa poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, prowadzący do braku ustalenia kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej a także poprzez pominięcie zapisów obecnie i uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazujących, że w momencie wyłączenia działki nr [...] nie była ona przeznaczona w planie miejscowym na inne cele; d) art. 8 Kpa poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenie art. 2 ust. 2 pkt 2 uogrl oraz art. 3 uol oraz art. 20 ust. 3 Pgk. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj: a) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 6 i 11 uogrl poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że organ I instancji zgodnie z prawem nałożył opłatę na skarżącego w sytuacji, gdy przy obliczeniu wysokości należności ominięto przepis nakazujący odjęcie wartości nieruchomości; b) art. 87 Konstytucji poprzez błędne zastosowanie polegające na przyznaniu - wbrew Konstytucji – waloru normatywnego planowi urządzenia lasu; c) art. 2 ust. 2 pkt 2 uogrl oraz art. 3 uol oraz art. 20 ust. 3 Pgk – poprzez ich błędną wykładnię prowadząca dla niezgodnego z prawem podważenia zapisów ewidencji gruntów i budynków zmierzających do ustalenia, że wyłączona z produkcji leśnej część działki stanowi las, pomimo odmiennych zapisów w ewidencji gruntów i budynków; d) art. 7 uogrl poprzez nieuwzględnienie przeznaczenia działki nr [...] w planie miejscowym na cele nieleśne. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania względnie rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie szczegółowo uzasadnił powyższe zarzuty. Pełnomocnik Dyrektora GLP na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione. Wywiedzione w ramach art. 174 pkt 2 Ppsa zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego sprowadzają się w istocie do podważenia oceny sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie oraz błędnego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wskazuje na rzeczywisty zakres rozstrzygania oraz na tok rozumowania, który doprowadził do określonej oceny rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu. Zostało ono przy tym sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w przepisie art. 141 § 4 Ppsa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd odniósł się do zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze oraz wszechstronnie wyjaśnił podstawę prawną wyroku. Tym samym nie został naruszony art. 141 § 4 Ppsa. Wbrew zarzutowi nr 1c nie doszło również do naruszenia art. 7 oraz 77 Kpa, oczywistość stanu faktycznego, w szczególności obszar bezprawnego wyłączenia od wszczęcia postępowania administracyjnego nie budził jakichkolwiek wątpliwości. Jak wskazał Sąd I instancji kluczowymi dowodami w sprawie na tę okoliczność są: oświadczenie skarżącego do protokołu z wizji terenowej z 18 grudnia 2013 r., że prace wydobywcze na gruncie leśnym rozpoczął w czerwcu 2013 r. oraz oświadczenie leśniczego Leśnictwa D., który potwierdził, że wówczas dokonano faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji oraz plan urządzenia lasu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone, wskazane przez kasatorów przepisy regulujące postępowanie dowodowe przed organem administracji publicznej, a zatem ocena procesowa tego postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszała prawa. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 6 i 11 uogrl poprzez ich błędne zastosowanie. Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny utożsamia się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1307/11, według którego, należność, o której mowa w art. 28 ust. 1 uogrl, nie może być pomniejszana o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, tak jak ma to miejsce w sytuacji uzyskania zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Art. 12 ustawy uregulowany został w rozdziale Rozdziale 3 pt. "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej". Z kolei, art. 28 mieści się w Rozdziale 7 pt. "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Są to więc niezależne od siebie rozdziały ustawy regulujące odrębne zagadnienia. Art. 28 nie jest więc przepisem szczególnym w stosunku do art. 12 i n. ustawy. Unormowania z art. 12 jak i 28 są unormowaniami na równi "szczególnym" i każde z nich wprowadza inny, niezależny od siebie sposób liczenia wysokości należności. Z art. 28 ust. 1 uogrl wynika, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei z art. 12 ust. 1 uogrl wynika, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, zaś ust. 6 ww. art. 12 wskazuje, że należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Zestawienie ww. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych świadczy o tym, że pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 (a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji) i stanowi ekstraordynaryjny "dodatek" do samej należności, tak jak takim szczególnym "dodatkiem" jest podwojenie należności, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji trafnie więc przyjął, że do ustalania opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy nie znajduje zastosowania art. 12 ust. 6 i ust. 11 uogrl. Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 87 Konstytucji poprzez przyznanie waloru normatywnego planu urządzenia lasu oraz art. 2 ust. 2 pkt 2 uogrl oraz art. 3 uol oraz art. 20 ust. 3 Pgk – poprzez ich błędną wykładnię prowadząca dla niezgodnego z prawem podważenia zapisów ewidencji gruntów i budynków zmierzających do ustalenia, że wyłączona z produkcji leśnej część działki stanowi las, pomimo odmiennych zapisów w ewidencji gruntów i budynków jak i naruszenia art. 8 Kpa. W myśl jednoznacznego w swojej treści art. 20 ust. 2 uol - w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Wynikająca zatem z planu urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. W świetle powyższych przepisów podstawowe decydujące znaczenie mają ustalenia planu urządzenia lasu. Organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu. Natomiast zarzut nr 2d jest całkowicie błędny, ponieważ w okresie bezprawnego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej nie był on objęty ustaleniami planu miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie dopiero 26 września 2013 r. W świetle powyższego nie było podstaw do zastosowania, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.