IV SA/Po 347/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi H. S.- "[...]"- firma handlowo -usługowa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Pismem z dnia [...] kwietnia 2013r., nr OS-II.6221.22.2013, Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. prawo o ochronie środowiska (t.j. z 2008r., Dz. U. nr 26, poz. 150 ze zm. - dalej poś) i art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012r. (dz. U. z 2013r., poz. 21) - wezwał H. S., prowadzącego działalność pod nazwą "[...]" Firma Handlowo-Usługowa w [...] do niezwłocznego zaniechania naruszeń w związku z działaniem niezgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...].09.2010r., zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...].10.2011r. - w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. W uzasadnieniu wezwania podano, że zgodnie z posiadaną decyzją w zakresie zbierania odpadów firma nie posiada pozwolenia na zbieranie odpadów o kodzie [...], tj opakowania wielomateriałowe. Wyliczono, jakie odpady firma H. S. może zbierać na podstawie posiadanych w/w decyzji oraz, że oparto wezwanie na podstawie rocznego bilansu jakościowego i ilościowego zbieranych, odzyskiwanych i wytwarzanych odpadów za rok 2012 z dnia [...] marca 2013r. i wyjaśnień firmy z dnia [...] marca 2013r. W piśmie zawarto pouczenie, iż zgodnie z powołanymi przepisami w przypadku gdy posiadacz odpadów, mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy albo działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania. Firma Handlowo-Usługowa "[...]" H. S. (dalej zwana odwołującym lub skarżącym), w odpowiedzi na to pismo złożyła do Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) odwołanie oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Oba pisma datowane są na dzień [...] maja 2013r. (data wpływu [...] maja 2013r.). Zaskarżonemu wezwaniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia warunków pozwolenia, tj. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r.( zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. w zakresie zbierania odpadów o kodzie [...]; ich błędne zastosowanie i wskazanie terminu zaniechania naruszeń przed upływem terminu do wniesienia odwołania ( w odwołaniu), podczas gdy brak jest podstaw prawnych do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; 2. przepisów postępowania, tj.: art. 195 ust. 2 poś w związku z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z art. 104 i 107 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i sformułowanie obowiązków wskazanych w tym przepisie w zwykłym piśmie zamiast w decyzji administracyjnej i w związku z tym niezawarcie w niej wszystkich wymaganych przepisami elementów; art. 77 i 80 w związku z art. 7 kpa poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego odwołujący wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta [...], ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania w I instancji ze względu na jego bezprzedmiotowość. W przypadku uznania, że odwołanie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, wniósł o potraktowanie pisma jako zastrzeżeń do wezwania do zaniechania naruszeń. Odwołujący podniósł, że wezwanie z dnia [...] kwietnia 2013r. winno mieć postać decyzji administracyjnej, od której strona winna mieć możność wniesienia odwołania, w związku z tym traktuje to pismo jako decyzję. W odwołaniu zawarto również odniesienie do merytorycznej strony wezwania organu, polegającym na kwestionowaniu braku możliwości zbierania odpadów o kodzie [...] w myśl decyzji z dnia [...].09.2010r., zmienionej decyzją z dnia [...].10.2011r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO lub organ II instancji), nr [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami, dalej kpa) - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ II instancji zaznaczył w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowanie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Organ powołał treść przepisu art. 195 ust. 1 i 2 ustawy prawo ochrony środowiska, a także art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach. Podkreślił, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej organ I instancji winien wydać akt administracyjny w postaci postanowienia, zawierającego wezwanie do zaniechania lub usunięcia naruszeń. SKO zaznaczyło, że zaskarżone wezwanie nie zawierało pouczenia, iż na to postanowienie zażalenie nie przysługuje. Wezwanie (takie jak przedmiotowe z dnia [...] kwietnia 2013r.) skierowane jest po wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia lub ograniczenia zezwolenia i ma formę postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. W wezwaniu winny być wskazane stwierdzone naruszenia, odniesione indywidualnie do treści pozwolenia lub przepisów prawa i termin do ich usunięcia. Po upływie terminu organ dokonuje kontroli realizacji postanowienia i podejmuje, w zależności od jej wyników określone rozstrzygnięcie. Organ II instancji stwierdzając, iż brak jest możliwości zaskarżenia skierowanego do strony wezwania uznał, że zaistniały przesłanki z przepisu art. 134 kpa. Skargę do sądu na to postanowienie złożył H. S. - Firma Handlowo - Usługowa "[...]", zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. przepisu art. 195 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w związku z art. 104 § 1 kpa w związku z art. 123 § 1 kpa, poprzez niezasadne przyjęcie, że wezwanie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] do zaniechania naruszeń w związku z działaniem niezgodnie z posiadaną decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. stanowiącą pozwolenie na wytwarzanie odpadów, prowadzenie odzysku odpadów i zbieranie odpadów w zakładzie przy ul. [...] [...] w [...], zmienioną decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. przybiera formę postanowienia i to postanowienia niezaskarżalnego, pomimo iż żaden przepis prawa na taką formę prawną działania organu nie wskazuje; 2. przepisu art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia od wezwania do zaniechania naruszeń, w szczególności odwołanie albo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; 3. przepisu art. 19 kpa w związku z art. 3 § 2 pkt 4, w związku z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: ppsa) poprzez rozpoznanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa kierowanego bezpośrednio do Prezydenta Miasta [...], a zatem z naruszeniem właściwości rzeczowej (merytorycznej), co stanowi kwalifikowane naruszenie prawa, wskazane w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 kpa; 4. przepisu art. 125 § 3 kpa w związku z art. 11 kpa, poprzez brak uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższe wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] celem: rozpoznania odwołania z dnia [...] maja 2013 r. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz przekazania wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2013 r. według właściwości Prezydentowi Miasta [...]; 2. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w czterokrotnej wysokości stawki wynikającej z przepisów prawa. Konieczność reakcji Skarżącego na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. poprzez złożenie zarówno odwołania, jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynikała z tego, że ustawodawca nie wskazał w sposób precyzyjny czy w omawianym przypadku mamy do czynienia z decyzją czy też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a związku z tym, w jakim trybie i w jakiej formie wezwanie takie może zostać zaskarżone. Skarżący podał, że w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż organ I instancji winien wydać akt administracyjny w postaci postanowienia zawierającego wezwanie do zaniechania/usunięcia naruszeń. Na postanowienie to - w ocenie organu II instancji - nie przysługuje zażalenie. W ocenie skarżącego brak jest jakichkolwiek podstaw, by przyjmować, że kwestionowane wezwanie ma formę postanowienia - i to niezaskarżalnego. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które przyznało taki status temu rozstrzygnięciu nie może się zatem ostać. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, istnieją wszelkie przesłanki do uznania, iż doręczone mu wezwanie ze swej istoty i treści jest decyzją administracyjną, która winna zostać zaskarżona w drodze odwołania. Pomimo niewłaściwej formy wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia należy przyjąć, że pod względem treści wydany akt odpowiada decyzji administracyjnej w znaczeniu nadanym przez przepis art. 104 i 107 k.p.a. Zawiera on bowiem zarówno oznaczenie organu, podstawę prawną oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a także podpis osoby, która go wydała. Nie zawiera jedynie pouczenia. W związku z tym aktu tego nie można traktować jako aktu nieistniejącego. Co za tym idzie, zaistniał on w obrocie, mimo iż nie jest prawidłowy formalnie Nie sposób się przy tym zgodzić z SKO, że rozstrzygnięcie to przybiera postać niezaskarżalnego postanowienia, bowiem przyjęcie takiej koncepcji prowadzi do wniosku, że błędne ustalenia faktyczne leżące u podstaw skierowania wezwania do adresata decyzji skarżący mógłby kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji cofającej lub ograniczającej zezwolenie. Przyjęcie stanowiska o braku możliwości kwestionowania takiego wezwania stoi w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa i stanowi wyraz w pełni dowolnego stosowania przepisów, bez uwzględnienia interesu prawnego adresata pisma. Rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszym postępowaniu było, zdaniem skarżącego, wyjaśnienie - w związku z przedstawionym przez niego zagadnieniem prawnym - czy w analizowanym przypadku mamy do czynienia z decyzją, czy też z aktem lub czynnością, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - sporządzonym wadliwie, co było przedmiotem odrębnego zarzutu - Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jedynie, że mamy do czynienia z niezaskarżalnym postanowieniem, stanowiska swojego w gruncie rzeczy nie uzasadniając. Organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania także przy sporządzaniu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wbrew bowiem przepisowi art. 125 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zawarło w swoim rozstrzygnięciu uzasadnienia prawnego, co z kolei stanowi działanie naruszające zasadę wyrażoną w przepisie art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumenty podobne jak w zaskarżonym postanowieniu, a ponad to stwierdziło, że zarzuty podniesione w skardze nie mają uzasadnienia, wobec sposobu rozpatrzenia zażalenia i obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja (postanowienie) organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako ppsa, wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną Badając pod tym kątem zaskarżone orzeczenie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2013r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Rację ma skarżący, że forma jaką przybrał organ II instancji dla rozstrzygnięcia sprawy jest niewłaściwa, skoro skarżący złożył odwołanie (a to było przedmiotem rozpatrzenia przez Sąd) od pisma - wezwania z dnia [...] kwietnia 2013r. Brak też jest w sprawie wskazania na jakiej podstawie prawnej SKO uznało, że wezwanie skierowane do skarżącego na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 poś, w związku z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach było postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie. Organ winien więc stwierdzić ewentualnie niedopuszczalność odwołania (a nie zażalenia- art. 134 kpa). Zdaniem Sądu jednak te uchybienia nie miały wpływu na wynik postępowania z przyczyn poniższych. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że podstawą uruchomienia procedury cofnięcia zezwolenia na wytwarzanie, odzysk i zbieranie odpadów jest zachowanie posiadacza odpadów, który: - narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem; - działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. W razie stwierdzenia takiego zachowania organ ma obowiązek, zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, wezwać posiadacza odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń i wyznacza mu termin usunięcia nieprawidłowości. Wezwanie to nie przyjmuje ani formy decyzji ani postanowienia - jest zwykłym pismem skierowanym do posiadacza odpadów. Jeżeli ten zastosuje się do wezwania i usunie nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, sprawa na tym się kończy. Jeżeli jednak nie zastosuje się on do wezwania i nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z zezwoleniem, organ właściwy wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu zezwolenia. Postępowanie o wydanie takiej decyzji wszczyna się z urzędu lub na wniosek (np. organizacji ekologicznej). Postępowanie kończy się wydaniem decyzji od której przysługuje odwołanie, zgodnie z przepisami kpa. Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącym, że wezwanie do usunięcia nieprawidłowości winno przybrać formę decyzji, od której stronie przysługiwałoby stronie odwołanie. Sądowi znany jest pogląd reprezentowany przez K. Gruszeckiego w komentarzu do art. 195 ustawy Prawo ochrony środowiska i obszernie zacytowany przez skarżącego we wniesionej skardze, jednakże Sąd w niniejszym składzie powyższego poglądu nie podziela. Wezwanie do usunięcia naruszeń warunków pozwolenia stanowi wyłącznie etap postępowania w sprawie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Podkreślić należy, że wezwanie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty, Mo ono bowiem charakter incydentalny, stanowiący jeden z elementów zmierzających do wydania decyzji na podstawie art. 195 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 47 ustawy o odpadach. Wobec powyższego stwierdzić należy, że strona ma możliwość zakwestionowania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wystosowanie do strony wezwania do usunięcia naruszeń w odwołaniu od decyzji cofającej lub ograniczającej zezwolenie, czy też skardze od orzeczenia kończącego postępowania. Skoro zatem brak było podstaw do rozpatrywania odwołania, bowiem nie zaistniała decyzja lub postanowienie (orzeczenie) od którego przysługiwałyby środki zaskarżenia - należało uznać, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (zażalenia) było prawidłowe. Ostatecznie wynik postępowania, w postaci zaskarżonego postanowienia odpowiada więc prawu. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez skarżącego do Prezydenta Miasta [...] winno być przedmiotem odrębnego rozpoznania przez organ do którego zostało skierowane, a nie było ono rozpoznawane przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ppsa.