I OSK 155/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 274/14 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 274/14 po rozpoznaniu skargi K. K. uchylił postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Miejski Policji [...] orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 135 j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287 poz. 1687 ze. zm. - dalej jako "ustawa o Policji"), uznał K. K., referenta Zespołu Patrolowego Wydziału Prewencji Komisariatu Policji [...], winną popełnienia 2 czynów polegających na naruszeniu dyscypliny służbowej i wymierzył jej karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...], działając na podstawie art. 135 k ust. 3 ustawy o Policji, odmówił przyjęcia odwołania K. K. od orzeczenia z dnia [...] stycznia 2014 r. z uwagi na złożenie odwołania po upływie terminu określonego w art. 135 k ust. 1 ustawy o Policji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 2014 r. K. K. otrzymała w dniu 24 stycznia 2014 r., a w dniu 29 stycznia 2014 r. orzeczenie doręczono również obrońcy obwinionej. Skoro w niniejszej sprawie orzeczenie dyscyplinarne najpierw doręczono obwinionej, to zgodnie z art. 135 k ust. 1 oraz art. 135 f ust. 6 ustawy o Policji, ostatni dzień do wniesienia odwołania przypadał na dzień 31 stycznia 2014 r. r. Tymczasem obrońca obwinionej odwołanie wniósł dopiero w dniu 5 lutego 2014 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania takiej czynności. Z tych też względów należało odmówić przyjęcia odwołania. Postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 2014 r. K. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 i ust. 6 pkt 8 w zw. z art. 135 f ust. 6 ustawy o Policji poprzez udzielenie błędnego pouczenia o przysługującym obwinionej i jej obrońcy uprawnieniu w zakresie terminu do złożenia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego z dnia [...] stycznia 2014 r. Uzasadniając ten zarzut skarżąca stwierdziła między innymi, że w treści udzielonego jej pouczenia nie zastrzeżono, że w razie, gdy obwinionemu i obrońcy w różnych terminach doręczono pismo, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie, to termin do złożenia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. Zastrzeżenie przewidziane w art. 135 f ust. 6 ustawy o Policji winno być umieszczone w pouczeniu zawartym w orzeczeniu dyscyplinarnym, gdyż było ono nieodzowne dla prawidłowej realizacji uprawnienia strony do wniesienia przysługującego jej środka odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał ponadto, że art. 135 f ustawy o Policji nie zawiera regulacji dotyczącej sposobu wniesienia odwołania. Dlatego pouczenie, o którym mowa w art. 135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji nie musi zawierać informacji o tym przepisie. Nadto w postępowaniu dyscyplinarnym obwiniona była reprezentowana przez profesjonalnego obrońcę i oboje w czasie przesłuchania strony byli poinformowani o treści wskazanego przepisu. Organ nie był zatem obowiązany do ponawiania takiej samej informacji w treści pouczenia zawartego w orzeczeniu dyscyplinarnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w sprawie niesporne jest, iż w toku postępowania dyscyplinarnego skarżąca korzystała z pomocy adwokata, którego ustanowiła swym obrońcą. Niesporne jest także, że zgodnie z treścią art. 135 f ust. 6 ustawy o Policji orzeczenia, postanowienia, zawiadomienia i inne pisma, wydane w toku postępowania dyscyplinarnego, doręcza się obwinionemu oraz obrońcy, jeżeli został on ustanowiony. W razie doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach pisma, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie, termin do złożenia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. Istotny jest również art. 135 j ust. 2 ustawy o Policji, który w sposób taksatywny wylicza elementy, które organ zobowiązany jest zamieścić w orzeczeniu dyscyplinarnym. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie dyscyplinarne powinno zawierać m.in. pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania. Orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. zawierało pouczenie następującej treści: "Od niniejszego orzeczenia obwinionemu przysługuje prawo do wniesienia odwołania do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji [...], w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia". Z uwagi na taką treść powyższego pouczenia, zdaniem Sądu I instancji, nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie miało miejsce uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W pouczeniu zawartym w orzeczeniu dyscyplinarnym nie zamieszczono informacji o sposobie liczenia terminu do złożenia odwołania. Pozwala to na stwierdzenie, iż pouczenie nie było kompletne (pełne). Powyższe uchybienie jest o tyle istotne, że treść zamieszczonego w orzeczeniu organu I instancji pouczenia wskazuje, że termin liczony będzie od dnia doręczenia, czyli skoro obrońcy skarżącej orzeczenie organu I instancji doręczone zostało w dniu 29 stycznia 2014 r., to w okolicznościach sprawy nie można zarzucić, iż wniesienie odwołania w dniu 5 lutego 2014 r. nastąpiło z uchybieniem terminu. WSA we Wrocławiu podkreślił również, że osoba, która działa w zaufaniu do organu, ma prawo uznać, iż zamieszczone w orzeczeniu pouczenie jest prawidłowe. Zatem stosując się do niego - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - nie może ponosić z tego powodu szkody. Wbrew twierdzeniu organu, nie ma tu znaczenia okoliczność, że skarżąca w postępowaniu dyscyplinarnym działała przez profesjonalnego pełnomocnika, bowiem ustawa o Policji nie różnicuje formy orzeczenia dyscyplinarnego w zależności od tego, czy w sprawie obwiniony działa sam czy wraz z ustanowionym przez siebie obrońcą. Podobnie w sprawie nie ma istotnego znaczenia powołana przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, że skarżąca podczas jej przesłuchania została wcześniej pouczona o treści art. 135 f ustawy o Policji. Przesłuchanie jest bowiem czynnością podejmowaną w trakcie postępowania, natomiast orzeczenie kończy postępowanie dyscyplinarne i musi odpowiadać formie określonej w ustawie. WSA we Wrocławiu wskazał ponadto, że zawarcie pouczenia o sposobie liczenia terminu do złożenia odwołania było tym bardziej istotne, iż jest to regulacja szczególna. Jest ona odmienna od tej przewidzianej chociażby w postępowaniu administracyjnym (art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a.), w którym zasadą jest, że 14-dniowy termin do złożenia odwołania jest liczony od dnia doręczenia, jak i w postępowaniu karnym, w którym ugruntowany jest pogląd, że: "jeżeli wyrok z uzasadnieniem zostanie doręczony oskarżonemu i jego obrońcy w różnym czasie, to termin do wniesienia apelacji biegnie zarówno dla oskarżonego, jak i dla jego obrońcy od daty późniejszego doręczenia" (por. J. Grajewski, L.K. Paprzycki, S. Steinborn, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, tom II, art. 425-673, Zakamycze, 2006). Powyższe ustalenia – zdaniem WSA we Wrocławiu – wskazują, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa oraz z pominięciem zasady in dubio pro adione, wynikającej m.in. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), w myśl której, w wypadkach wątpliwych należy wypowiadać się na rzecz otwarcia drogi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez niezawisły Sąd. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Komendant Wojewódzki Policji [...] zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 274/14 w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i oddalenia skargi. Zaskarżonemu wyrokowi Komendant Wojewódzki Policji [...] zarzucił: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżone postanowienie o odmowie przyjęcia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego nie naruszało prawa materialnego, tj. art. 135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, albowiem orzeczenie to zawierało pouczenie zgodne z tym przepisem, a nadto nie naruszało innych przepisów prawa. WSA we Wrocławiu dokonał błędnej wykładni przepisu przyjmując, że przepis ten nakłada na organ obowiązek pouczania także o sposobie liczenia terminu do złożenia odwołania; 2. naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi mimo braku podstaw do jej uwzględnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że nie zgadza się z twierdzeniem Sądu I instancji, że art. 135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji zobowiązuje organ dyscyplinarny do pouczenia nie tylko o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania, ale także o sposobie liczenia terminu do złożenia odwołania. W ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek taki nie wynika z treści art. 132 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, a zatem odmienna, dokonana przez WSA we Wrocławiu, wykładnia została dokonana wbrew treści wskazanego przepisu. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby treść art. 135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji była odczytywana w taki sposób, jak to uczynił Sąd I instancji, to dałby temu wyraz poprzez dodanie treści nakazującej pouczać o sposobie obliczania terminu w takim przypadku, jaki miał miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro treść art. 135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji nie jest tak skonstruowana, to zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zatem WSA we Wrocławiu nie miał podstaw do uwzględnienia rozpatrywanej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, kontrola sądu kasacyjnego ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. Skarga kasacyjna Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] rozpatrywana w powyższych granicach nie zasługuje na uwzględnienie. Sformułowane w niej zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji należało uznać za nieusprawiedliwione. Organ skarżący kasacyjnie, przedstawiając takie zarzuty, starał się podważyć ocenę Sądu I instancji, że pouczenie strony o przysługującym jej środku zaskarżenia orzeczenia dyscyplinarnego było niepełne i w związku z tym brak było podstaw do odmowy przyjęcia złożonego w jej imieniu odwołania. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] obowiązek informacyjny organu dyscyplinarnego ogranicza się do pouczenia wyłącznie o treści art. 135 k ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji, natomiast nie obejmuje innych elementów wynikających z innych przepisów ustawy, w tym z art. 135 f ust. 6 ustawy o Policji. Takiego stanowiska oraz przytoczonej w tym zakresie argumentacji nie można podzielić. WSA we Wrocławiu trafnie bowiem zauważył, że zgodnie z art. 135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji jednym z obligatoryjnych elementów orzeczenia dyscyplinarnego jest pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania. Organ podejmując rozstrzygnięcie kończące postępowanie dyscyplinarne, zobowiązany jest zatem bezwzględnie przestrzegać tego nakazu i to niezależnie od tego czy obwiniony w postępowaniu dyscyplinarnym działał sam czy był on reprezentowany przez obrońcę. W postępowaniu dyscyplinarnym policjantów fakt reprezentowania strony przez obrońcę, w tym profesjonalnego jej pełnomocnika, nie ogranicza obowiązków informacyjnych organu, a przede wszystkim nie zwalnia organu z powinności przekazania pełnych informacji pozwalających na realizację prawa do złożenia odwołania. Prawidłowe pouczenie co do przysługujących stronie środków zaskarżenia uznawane jest zawsze za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w każdym postępowaniu. Wśród podstawowych wymogów każdej czynności procesowej niewątpliwie mieści się konieczność jej dokonania w określonym terminie. Terminy do złożenia środków zaskarżenia mają charakter zawity, a zatem uchybienie tym terminom powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony. Ustawodawca, aby zapewnić stronie realną ochronę w tym zakresie ustanowił obowiązek udzielenia jej przez właściwy organ prawidłowych informacji o dopuszczalności, terminie i sposobie złożenia stosownych środków zaskarżenia. W ustawie o Policji ustawodawca przewidując obowiązek zawarcia w orzeczeniu dyscyplinarnym takich informacji, nie wprowadził w tym zakresie żadnych wyjątków. Bezskuteczne jest więc powoływanie się przez organy na to, iż K. K. w postępowaniu dyscyplinarnym reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika oraz że poprzednio, to jest w czasie przesłuchania strony, obwinioną i jej obrońcę pouczono już o treści art. 135 f ust. 6 ustawy o Policji. Oczywistym jest, że adwokatom i radcom prawnym reprezentującym obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym powinny być znane przepisy ustawy o Policji, w tym regulacje odnoszące się do sposobu i terminu wnoszenia środków odwoławczych. Jednakże ustanowienie przez obwinionego takiego obrońcy nie zwania organu z obowiązku prawidłowego wykonania nakazu, o jakim mowa w art. 135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Podobnie fakt wcześniejszego, w toku innych czynności procesowych przekazania danych o treści art. 135 f ust. 6 ustawy o Policji, w żaden sposób nie może usprawiedliwiać nierzetelności organu w zakresie realizacji omawianego obowiązku informacyjnego. Zauważyć ponadto należy, że w 135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji postanowiono, że orzeczenie dyscyplinarne powinno zawierać "pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania". W przepisie tym ustawodawca nie zawarł odesłania do konkretnych przepisów ustawy, a tym samym nie ograniczył przedmiotowego pouczenia tylko do treści jednej czy dwóch jednostek redakcyjnych pragmatyki służbowej. W konsekwencji nie można zaaprobować stanowiska organu, że udzielając pouczenia, o jakim mowa w art. 135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, organ może poprzestać wyłącznie na przekazaniu danych wynikających z art. 135 k ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji. Ma to istotne znaczenie, gdyż pierwszy z tych przepisów stanowi, że odwołanie przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Natomiast drugi przewiduje, że odwołanie składa się do wyższego przełożonego dyscyplinarnego za pośrednictwem przełożonego, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji. Zatem art. 135 k ust.1 ustawy o Policji wskazuje jedynie długość okresu, w jakim dopuszczalne jest złożenie odwołania, a określając początek terminu do dokonania tej czynności odwołuje się ogólnie tylko do daty doręczenia kwestionowanego orzeczenia, bez sprecyzowania czy decydująca w tym zakresie powinna być data doręczenia orzeczenia obwinionemu czy jego obrońcy. Kwestie te przesądza dopiero regulacja zawarta w art. 135 f ust. 6 ustawy o Policji, z której wynika, że jeżeli orzeczenie zostanie doręczone obwinionemu i jego obrońcy w różnym czasie, to termin zarówno dla obwinionego jak i jego obrońcy biegnie od daty wcześniejszego doręczenia. W związku z tym jeszcze raz podkreślić należy, że pouczenie strony o przysługujących uprawnieniach, w tym uprawnieniu do złożenia środka zaskarżenia, powinno być rzetelne i wyczerpujące. W demokratycznym państwie prawa wszystkie organy powinny zapewnić realizację tej zasady w każdym postępowaniu. Pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania powinno więc precyzować także, od jakiego konkretnie zdarzenia biegnie początek omawianego terminu. WSA we Wrocławiu trafnie zauważył, że udzielenie takiej informacji jest szczególnie istotne w postępowaniu dyscyplinarnym policjantów. W postępowaniu tym ustawodawca wprowadził szczególne rozwiązania w zakresie otwarcia terminów do złożenia odwołania, odstępując od powszechnych zasad obowiązujących w tym zakresie w polskim porządku prawnym. Przyjął bowiem, że nawet wtedy, gdy strona reprezentowana jest przez obrońcę, to bieg omawianego terminu uwarunkowany jest datą wcześniejszego doręczenia, co nie musi pokrywać się z datą doręczenia kwestionowanego orzeczenia obrońcy obwinionego. Dodać również należy, że norma prawna nie zawsze zawarta jest w jednej jednostce redakcyjnej określonego tekstu prawnego. Normę prawną rekonstruuje się z całokształtu przepisów prawnych. Punktem odniesienia dla określenia jej treści jest obowiązujący system prawny. Materią do kształtowania normy prawnej mogą być różne przepisy danej ustawy, a nawet przepisy innych ustaw, aktów wykonawczych oraz treść obowiązującej Konstytucji (pkt V ppkt 9 uzasadnienia wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, OTK-A 7/02/91). Z powyższych względów przyjąć należy, że treści klauzuli odwoławczej, o jakiej mowa w art. 135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, nie można wyprowadzać jedynie z zapisów art. 135 k ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Należy mieć na uwadze także treść innych przepisów ustawy pozwalających na pełne zrekonstruowanie treści normy prawnej regulującej kwestie wymaganego pouczenia strony o przysługującym jej środku prawnym. Dlatego trzeba podzielić stanowisko WSA we Wrocławiu, że pouczenie zawarte w orzeczeniu dyscyplinarnym było niekompletne i tym samym nie mogło ono prowadzić do skutków prawnych przyjętych przez organ II instancji, tj. do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Bez wskazania zdarzenia otwierającego termin do wniesienia odwołania nie można uznać, by strona została w sposób pełny pouczona o przysługującym jej uprawnieniu. Bez znaczenia jest przekonanie organu, że skoro zdarzenie otwierające bieg terminu do wniesienia odwołania wynika wprost z art. 135 f ust. 6 ustawy o Policji, to takich danych nie należało obejmować przedmiotowym obowiązkiem informacyjnym. Po pierwsze, informacja o terminie do wniesienia odwołania obejmuje zarówno dane o długości okresu, w jakim można złożyć ten środek zaskarżenia, jak i dokładną informację o zdarzeniu otwierającym bieg terminu do wniesienia odwołania. Dlatego nie można poprzestać jedynie na ogólnej informacji, że termin do wniesienia odwołania liczy się od daty doręczenia. Należy, bowiem także sprecyzować, że chodzi tu o datę wcześniejszego doręczenia orzeczenia obwinionemu lub jego obrońcy. Po drugie, długość okresu do wniesienia odwołania także została wprost uregulowana w ustawie (art. 135 k ust. 1 ustawy o Policji). Mimo tego ustawodawca wprost ustanowił nakaz zawarcia w orzeczeniu dyscyplinarnym stosownego pouczenia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw nie mogła być uwzględniona. Dlatego, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.