I OSK 630/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1063/14 odrzucającego skargę P. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy uchwałą z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] odmówił P. K. zakwalifikowania jego wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu przy ul. [...] w Warszawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że tytuł prawny do przedmiotowego lokalu należał do zmarłej babci wnioskodawcy. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie należy do grona osób uprawnionych do wstąpienia w najem na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego. Pismem z 29 sierpnia 2014 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Postanowieniem z 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 1063/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, między innymi, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) wskazano, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz wręcz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego nie dotyczył jednak zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią wniosku było bowiem wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym członku rodziny i chodzi tu o konkretny lokal mieszkalny, tj. ten, który wcześniej był zajmowany przez zmarłego członka rodziny. Podstawą działań organu w niniejszej sprawie był przepis § 31 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) zgodnie z którym z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie warunki określone w przepisie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powyższe uregulowanie – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 885/10), dotyczącym uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 6 marca 2002 r. nr LXXV/1765/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, która zawierała przepisy zbliżone do rozpatrywanych – "(...) nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. (...) Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu (»umowa najmu może być zawarta«)". Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, omawiana regulacja prawna umożliwia zatem wyjście naprzeciw interesom lokatora, który w tym przypadku wywodzi swoje "uprawnienie" do zamieszkiwania w danym lokalu, z okoliczności faktycznej, to jest z faktu, że jako członek rodziny osoby uprawnionej do lokalu, od co najmniej siedmiu lat mieszkał razem z nią, i to za zgodą dysponenta lokalu, oraz prowadził z najemcą wspólne gospodarstwo domowe, a ponadto spełnia dodatkowo przesłanki, określone w § 31 ust. 1 pkt 2-4 uchwały. Regulacja ta jednak nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m.st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. Uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. P. K. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia z 18 grudnia 2014 r., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: – art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, która miała istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziła do uznania przez Sąd, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, gdy wskazana uchwała została wydana w oparciu o uchwałę z 9 lipca 2009 r., a która to uchwała jest aktem prawa miejscowego, czyli aktem prawa powszechnie obowiązującego, co potwierdza, że zaskarżona uchwała w rzeczywistości rozstrzygnęła indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej; – art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., wynikające z naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi i błędne uznanie skargi za niedopuszczalną; – art. 3 § 1 i art. 134 § 1 przez wadliwą kontrolę legalności zaskarżonej podstawy. P. K. wniósł o: – uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; – zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 6, art. 58 § 1 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Co do zasady, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Reguluje ona m.in. obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, przewidując w art. 4 ust. 1 i 2, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji z art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc generalnie rzecz ujmując pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej już uchwale z 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżącego nie dotyczył bowiem zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a dotyczył wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym członku rodziny. Podstawą prawą zaskarżonej uchwały, w części odnoszącej się do wniosku skarżącego, jest § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m² na każdą osobę uprawnioną, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego 30 m² na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku występowania zaległości, jeżeli zostało podpisane i jest realizowane porozumienie o spłacie zadłużenia; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Powyższe uregulowanie nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów publicznoprawnych. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To, że uchwała w § 31 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z jakich zaistnieniem powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 31 ust. 1 cyt. uchwały kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis § 31 ust. 1 uchwały nie stanowi podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej Zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.