I SAB/Wa 366/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk (spr.) WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. T. S., reprezentowany przez radcę prawnego, pismem z dnia 5 maja 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku z dnia 21 listopada 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], hip. [...]. Prezydentowi W. zarzucił naruszenie przepisu art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na: braku podejmowania jakichkolwiek działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania. Pełnomocnik wniósł o wyznaczenie Prezydentowi W. niezwłocznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. W uzasadnieniu skargi wskazano, że 21 listopada 2013 r. do Prezydenta W. został złożony wniosek o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. W związku z brakiem podejmowania przez Prezydenta W. jakichkolwiek czynności mających na celu zakończenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia, pismem z dnia 28 marca 2014 r. zostało wniesione do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta W. Pomimo upływy miesiąca od dnia wniesienia zażalenia, do dnia wniesienia skargi nie zostało ono rozpoznane. Wojewoda [...] nie wystąpił również do Prezydenta W. z pismem wzywającym do ustosunkowania się do przedstawionych w zażaleniu zarzutów. Pismo takie wniósł skarżący, dnia 18 kwietnia 2014 r., informując Prezydenta W. o złożonym zażaleniu na bezczynność i wzywającym do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne rozpoznanie wniosku o przyznanie odszkodowania. W ocenie skarżącego Prezydent W. pozostaje w bezczynności w prowadzeniu postępowania. Pomimo toczącego się od ponad 3 miesięcy postępowania o przyznanie odszkodowania, jak i wystąpienia z zażaleniem na bezczynność, sprawa nie została zakończona. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], na podstawie art. 37 k.p.a., zażalenie uznał za bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przed Prezydentem W. prowadzone jest postępowanie na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 1863/96, dopiero odmowa uwzględnienia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii, daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T. S., reprezentowanego przez radcę prawnego, stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Prezydent W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiesił postępowanie o ustalenie odszkodowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Prezydent W. pismem z dnia 14 października 2014 r. w odpowiedzi na wezwanie Sądu, poinformował, że na postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o zawieszeniu postępowania nie zostało wniesione zażalenie. Pismem z dnia 15 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego uzupełniając skargę wniósł o rozpoznanie w ramach skargi na bezczynność Prezydenta W. postanowienia tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego. Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z zażalenia z dnia 2 września 2014 r. złożonego do SKO w W. na nierozpoznanie w terminie przez Prezydenta W. wniosku dekretowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. oddalił wniosek dowodowy zawarty w piśmie skarżącego z dnia 15 października 2014 r. Zażalenie z dnia 2 września 2014 r. wniesione do SKO w W. w trybie art. 37 k.p.a. dotyczy postępowania z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a nie postępowania o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że Prezydent W. wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. postanowienie nr [...], którym zawiesił postępowanie o odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], [...], do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Organ wskazał, że dopiero odmowa uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego stanowi, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, podstawę do rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie. W chwili orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie, postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego istniało w obrocie prawnym. Z pisma organu z dnia 14 października 2014 r. wynika, że od postanowienia o zawieszeniu postępowania strona nie wniosła środka zaskarżenia. W tym stanie sprawy, Sąd nie ma podstaw do zobowiązania Prezydenta W. do wydania w zakreślonym terminie decyzji administracyjnej, jak żądał tego pełnomocnik skarżącego. Zgodnie z art. 102 k.p.a., w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Sąd wskazuje jednocześnie, że skarga na bezczynność Prezydenta W. w zakresie rozpoznania wniosku o odszkodowanie wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 5 maja 2014 r., a zatem po wydaniu przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego. Skarga była więc niezasadna w momencie jej wniesienia. Stan bezczynności nie istniał bowiem w momencie wniesienia do sądu administracyjnego skargi w niniejszej sprawie. Sąd podkreśla przy tym, odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego w zakresie objęcia kontrolą sądową w niniejszym postępowaniu postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie jest środkiem prawnym służącym do weryfikacji prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność organu nie może służyć wskazanemu celowi, a zatem nie może być poddana kontroli sądu prawidłowość samego zawieszenia postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona nie skorzystała ze środków procesowych służących obronie jej praw przed organem i nie wyczerpała środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do postanowienia o zawieszeniu postępowania. Także w powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że objęcie postanowienia o zawieszeniu postępowania merytoryczną oceną sądu w sprawie ze skargi na bezczynność możliwe byłoby, ale jedynie w sytuacji, gdy takie postanowienie poddane zostało tylko administracyjnej kontroli instancyjnej, a zatem nie było przedmiotem odrębnej kontroli sądu. Wywodzenie z powyższego wyroku NSA możliwości zajęcia się przez sąd administracyjny w skardze na bezczynność organu badaniem zgodności z prawem postanowienia o zawieszeniu postępowania, które nie było poddane kontroli instancyjnej, jest nieuzasadnione. Uwzględnienie stanowiska zaprezentowanego w skardze prowadziłoby w istocie do obejścia prawa i nierównego traktowania podmiotów dochodzących swych praw przed sądem administracyjnym. Wyczerpanie środków zaskarżenia, jakie przysługują w postępowaniu przed organami administracji publicznej jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie ma podstaw, aby w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sposób uprzywilejowany – w określonej kategorii skarg – traktować podmioty, które w postępowaniu przed organem administracji publicznej nie wyczerpały toku instancji, a tym samym zaniechały obrony swych praw. Sąd wskazuje jednocześnie, iż z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący T. S. przed złożeniem wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zainicjował wcześniej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Biorąc pod uwagę, że w dniu złożenia wniosku o odszkodowanie toczyło się już postępowanie o stwierdzenie nieważności powołanego wyżej orzeczenia, Prezydentowi W. nie można zarzucić bezczynności w prowadzeniu postępowania w sprawie o odszkodowanie. Przed zakończeniem bowiem postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. organ nie miał podstaw do podejmowania czynności w sprawie o odszkodowanie za tę nieruchomość. Przesłanką uprawnień przewidzianych w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to, że były właściciel lub jego następcy prawni nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu. W tej sytuacji, w ocenie Sądu organowi nie można zarzucić, iż pozostawał w bezczynności. Do czasu bowiem zakończenia wskazanego postępowania nieważnościowego – a jak podał sam skarżący w piśmie z dnia 15 października 2014 r., decyzja SKO w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] stała się ostateczna w dniu 2 maja 2014 r – organ nie miał prawnej możliwości, a tym samym obowiązku zakończenia postępowania o odszkodowanie wydaniem decyzji. Zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie za wskazaną wyżej nieruchomość dopiero w dniu [...] kwietnia 2014 r. nie może być kwalifikowane w niniejszej sprawie, jako naruszenie przepisów art. 35 k.p.a., czy art. 36 k.p.a., określających termin zakończenia postępowania w sprawie o odszkodowanie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.