IV SA/Wa 1412/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi Miasta C. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania wynikających z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji - oddala skargę - Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił Miastu C. (dalej: "skarżący") umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania, wynikających z decyzji z dnia [...] września 2013 r. zezwalającej na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obrębu ewidencyjnego R., Gmina C., z przeznaczeniem pod budowę ośrodka sportów zimowych. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podkreślił, iż art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., Nr 1205 ze zm.) odnosi się do terminu "kultura". Termin ten może być doprecyzowany w zakresie wynikającym z treści ustawy z dnia 26 marca 2012 r., o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r., poz. 406). Natomiast nie jest uzasadnione rozszerzenie hipotezy normy prawnej wynikającej z wyjątku statuowanego w art, 16 ust. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na działalność w zakresie kultury fizycznej i sportu. Podniósł, że ustawa o samorządzie gminnym, wyraźnie rozróżnia termin "kultura" od terminu "kultura fizyczna". Ponadto ustawodawca rozróżnia te dwa terminy także w innych aktach normatywnych funkcjonujących w systemie prawa. Zatem, w żaden sposób nie można utożsamiać tych dwóch terminów, podobnie jak nie można twierdzić, że termin "kultura" jako rzekomo szerszy zakresowo pochłania swoim desygnatem termin "kultura fizyczna" (czy też termin kultura fizyczna i sport). Organ wskazał także, że skarżący wydzierżawił nieruchomości gruntowe objęte treścią decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] września 2014 r. zezwalającej na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, przedsiębiorcom pod prowadzenie działalności komercyjnej. Takie działanie jest natomiast sprzeczne z istotą działalności o charakterze użyteczności publicznej, do której odwołuje się art. 16 ust. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dodał, że wyszczególnione przez skarżącego okoliczności mające stanowić podstawę wyrażenia zgody na umorzenie należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanu, nie mieszczą się w katalogu okoliczności wskazanych w art. 12 ust. 16 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Okoliczności te (przesłanki umorzenia należności i opłat) muszą być interpretowane ściśle. Jest to tym bardziej zasadne, że ww.należność, opłaty roczne oraz opłata za przedwczesny wyrąb drzewostanu - stanowią dochód funduszu leśnego, a więc Skarbu Państwa. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji organowi I instancji zarzucił naruszenie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie. Podniósł, że organ dokonał niewłaściwej wykładni pojęcia - inwestycja o charakterze użyteczności publicznej w za kiesie kultury, w stosunku do inwestycji prowadzonej przez skarżącego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "Kba"), poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się przez wnioskodawcę, co do treści zebranego w sprawie całości materiału dowodowego w związku z przedłużeniem przez organ terminu załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2014 r., co nastąpiło po dacie pierwotnego zapoznania się skarżącego z zebranym materiałem dowodowym w dniu 15 listopada 2013 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu i instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, że z treści art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, iż decyzja w sprawie umorzenia m.in. opłat rocznych i należności ma charakter uznaniowy. Jej podjęcie warunkowane jest kumulatywnym spełnieniem następujących przesłanek inwestycja jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, inwestycja służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, obszar podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest wypełnienie przez skarżącego warunku odpowiedniej powierzchni nieruchomości. Zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje też, że nie ma prawnej możliwości realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego na gruncie nieobjętym ochroną. Jednakże w zakresie spełnienia pozostałych warunków, podniósł, że obecnie obowiązująca ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje możliwość umorzenia należności, opłat rocznych oraz jednorazowego odszkodowania w razie przedwczesnego wyrębu drzewostanu w odniesieniu do inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu "kultury", a nie z zakresu rozszerzającego to pojęcie tj. "kultury fizycznej". Podał, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący chce realizować na gruncie leśnym inwestycję mającą szczególne znaczenie dla mieszkańców gminy. Inwestycja ta z pewnością będzie wywierać pozytywny wpływ na rozwój gospodarczy gminy, będzie też mieć szczególne znaczenie społeczne, gdyż w efekcie poprawi jakość życia mieszkańców. Jednakże, w ocenie organu, należy zwrócić uwagę, iż sama ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie definiuje pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej. Zastosować więc należy wykładnię systemową. Podkreślił, że kategoria "użyteczności publicznej" nie jest rozumiana jednolicie (nie ma legalnej definicji), dlatego też organy mają prawo dokonać jej wykładni w sposób samodzielny. W ocenie organu odwoławczego wyszczególnione przez skarżącego okoliczności mające stanowić podstawę wyrażenia zgody na umorzenie należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanu, nie mieszczą się w katalogu okoliczności wskazanych w art. 12 ust. 16 ww. ustawy. Okoliczności te należy interpretować zawężająco (kultura, a nie kultura fizyczna). Zatem, mając na uwadze powyższe, należy przyjąć, że cel jakiemu ma służyć budowa ośrodka sportów zimowych nie może być celem uzasadniającym umorzenie należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu nałożonych na skarżącego z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, położonych w obrębie działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obrębu ewidencyjnego R., Gmina C. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2014 r. Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji zarzucił naruszenie art. 12 ust 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie, polegające na dokonaniu niewłaściwej wykładni pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej w zakresie kultury w stosunku do inwestycji prowadzonej przez skarżącego, skutkującym odmową umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania. W ocenie skarżącego pojęcie kultury użyte przez ustawodawcę w art 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być interpretowane jedynie przez pryzmat regulacji zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ustawodawca wskazując bowiem na pojęcie kultury w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dokonał ścisłego określenia, że chodzi tu o prowadzenie działalności kulturalnej wyłącznie w oparciu o wskazaną ustawę. Gdyby było takie zamierzenie ustawodawca wskazał by go w ww. przepisie. Zwrócił także uwagę, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - działalność kulturalna polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Gdyby więc przyjąć, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art.. 12 ust. 16, odnosi się wyłącznie do regulacji zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, to odniesienie to wiązałoby się ściśle ze wskazaną regulacją zawartą art. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, i zawierałoby wprost sformułowanie - "w zakresie tworzenia , upowszechniania i ochrony kultury." Brak takiego odniesienia powoduje, że pojęcie kultury należy rozumieć szerzej i obejmować nim również te działania które mieszczą się w pojęciu kultura, a nie są wprost czy też wyłącznie związane z ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Tak więc do pojęcia kultury należy zaliczyć także kulturę fizyczną. Przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2010 r., nr 127, poz. 857 ze zm.), w art. 2 ust. 1 i 2 stanowią, że sportem są wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach. Sport wraz z wychowaniem fizycznym i rehabilitacją ruchową składają się natomiast na kulturę fizyczną. Stąd też należy uznać, że ustawodawca rozróżnia celowo i racjonalnie te pojęcia. Brak natomiast rozróżnienia w przepisie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tych pojęć nie prowadzi automatycznie do wniosku, że chodzi tu o kulturę zinstytucjonalizowaną. Mając zatem powyższe na uwadze należy stwierdzić, że pojęcie kultury zawarte w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych \i leśnych winno być rozpatrywane przez pryzmat regulacji zawartych, tak w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz ustawy o sporcie w aspekcie realizacji przez gminę zadań własnych określonych przez ustawodawcę w ustawie o samorządzie gminnym. Przechodząc do wyjaśnienia pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej wskazał, że istotną cechą pojęcia użyteczność publiczna jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności. Powszechna dostępność, jest niewątpliwie ważną cechą użyteczności publicznej, to nie jest jedyną, określającą jej istotę. Sama powszechna dostępność określonej działalności nie czyni z niej jeszcze działalności, która może być określona mianem użyteczności publicznej. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 5/08 wskazał, że o zakresie użyteczności publicznej przesądzają zadania własne samorządu terytorialnego. Są to zadania mieszczące się w kategoriach spraw: infrastruktury technicznej, infrastruktury społecznej, porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz ładu przestrzennego i ochrony środowiska. Nie jest to wyczerpujący katalog spraw mieszczących się w pojęciu użyteczności publicznej. Przede wszystkim katalog ten nie obejmuje usług publicznych o szczególnym charakterze, świadczonych przez podmioty wyodrębnione ze struktury państwowej. W ocenie skarżącego skoro użyteczność publiczna jest odnoszona do wykonywania zadań własnych przez gminę to w tym aspekcie należy uznać, że działalność gminy w zakresie kultury fizycznej traktowana jako zadanie własne, jest działalnością w zakresie użyteczności publicznej. Bez znaczenia jest w tym przypadku to, czy gmina wykonuje to zadanie samodzielnie czy przy użyciu innych podmiotów tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Zadania w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych należą do zadań własnych gmin, o czym stanowi art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym. Obowiązujące przepisy wskazują również, że do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym), a obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona (art. 50 ustawy o samorządzie gminnym). Następnie odnosząc się do wyjaśnienie pojęcia "inwestycji celu publicznego" podał, że częściowo zostało ono zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyliczenie celów publicznych zawartych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Wskazał, że inwestycja celu publicznego to inwestycja o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, a także krajowym, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) Inwestycja celu publicznego składa się zatem z dwóch elementów: przedmiotu inwestycji, którym musi być realizacja celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Zdaniem skarżącego skoro pojęcie inwestycji celu publicznego jest oparte na kryterium przedmiotowym, bez znaczenia pozostaje status prawny podmiotu realizującego tę inwestycję. O publicznym charakterze inwestycji decyduje bowiem wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, o ile ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziome co najmniej lokalnym. Bez znaczenia dla oceny, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego pozostaje fakt, iż inwestor jest podmiotem prywatnym, a inwestycja ma mieć charakter komercyjny. Termin "inwestycja celu publicznego" należy odnosić do urządzeń wykorzystywanych przez ogół ludności w przeciwieństwie do urządzeń wykorzystywanych wyłącznie przez inwestora na swoje prywatne potrzeby. W przedmiotowej sprawie inwestycja prowadzona przez prywatnego inwestora odnosi się do urządzeń w postaci obiektów sportowych, z których będą mógł korzystać ogół mieszkańców Miasta C. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na jej wynik. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie przed organami obu instancji było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] zezwolił Miastu C. na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji (działki ewid. nr [...] i [...], obrębu R.), z przeznaczeniem pod budowę ośrodka sportów zimowych. W decyzji tej ustalono należność z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji oraz jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu na gruntach leśnych. Wnioskiem z dnia 17 października 2013r. Miasto C. powołując się na art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwróciło się do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] o umorzenie należności i opłat ustalonych w decyzji z dnia [...] września 2013 r.. Wymieniony art. 12 ust. 16 ustawy stanowi, że właściwy organ może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie, w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej: z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji dokonały właściwej interpretacji wymienionego przepisu art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i zasadnie odmówiły umorzenia należności i opłat ustalonych w decyzji z dnia [...] września 2013 r. Podkreślić należy, że decyzja o umorzeniu należności w oparciu o art. 12 ust. 16 ustawy ma charakter uznaniowy, co oczywiście nie oznacza dowolności. Sąd stwierdza jednak, że w niniejszej sprawie organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, uzasadniając w sposób pełny i przekonujący podjęte rozstrzygnięcie. Sąd w pełni akceptuje stwierdzenie organu administracji, że różny jest zakres znaczeniowy pojęcia "kultura", użytego przez ustawodawcę w art. 12 ust. 16 ustawy od pojęcia "kultura fizyczna" przywoływanego przez stronę skarżącą. Podkreślić należy, że pojęcie "kultura" jest rzeczownikiem prostym mającym określone znaczenie, różne od znaczenia rzeczownika złożonego, jakim jest "kultura fizyczna". Zgodnie z definicją Słownika Języka Polskiego PWN "kultura fizyczna" to dziedzina obejmująca naukę o wychowaniu fizycznym, sport, higienę osobistą oraz racjonalną organizację czynnego wypoczynku. Natomiast "kultura" to «materialna i umysłowa działalność społeczeństw oraz jej wytwory». Zakres obu powyższych pojęć jest różny. Organ administracji dostrzegł tę różnicę i dokonał prawidłowej interpretacji art. 12 ust. 16 ww. ustawy, nie dokonując nieuprawnionego rozszerzenia treści przepisu. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy, Sąd stwierdza, iż organ dokonał dokładnego wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy i uzasadnił należycie swoje rozstrzygnięcie. Sąd nie dostrzegł również naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), należało oddalić skargę jako niezasadną.