I OSK 3321/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1236/14 w sprawie ze skargi K.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1236/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. S. (dalej także, jako: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zaległości mieszkaniowych. Decyzja została doręczona K.S. w dniu 31 stycznia 2012 r. W dniu 7 lutego 2014 r. skarżący złożył osobiście w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej Filia nr [...] w [...] odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wniosek nie zawierał żadnego uzasadnienia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., wydanym na podstawie art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 1 oraz art. 129 § 1 i 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W przedmiotowej sprawie koniec terminu do wniesienia odwołania nastąpił w dniu 14 lutego 2012 r. Złożenie odwołania w dniu 7 lutego 2014 r. nastąpiło zatem już po upływie terminu do jego wniesienia. Kolegium podkreśliło, że powyższy termin jest terminem ustawowym i wiąże zarówno organy administracji, jak i też uczestników postępowania. Nie może być zatem zmieniany, a jedynie na prośbę zainteresowanego (w razie uchybienia terminowi) może być przywrócony na zasadach określonych w art. 58-59 K.p.a. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona adresatowi. Odwołanie od powyższych decyzji skarżący złożył osobiście dopiero w dniu 7 lutego 2014 r. wnosząc równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Pomimo wezwania przez Kolegium w piśmie z dnia 27 marca 2014 r. K.S. nie wskazał żadnych przyczyn uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Odwołujący się nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Zdaniem Kolegium, brak jest w tej sytuacji podstaw do orzekania o przywróceniu terminu. Wobec powyższego Kolegium nie miało możliwości ingerencji w trybie odwoławczym w ostateczną decyzję zważywszy, że odwołanie od decyzji przysługują stronom wówczas, jeżeli decyzja nie jest jeszcze ostateczna, a ostateczną jest zarówno decyzja, od której nie przysługuje odwołanie, jak i decyzja, która nie została zaskarżona w ustawowym terminie. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się K.S. i wniósł na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący zażądał przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, składając jednocześnie przedmiotowe odwołanie. Skarżący w swoim wniosku nie wskazał, ani nawet nie zasygnalizował żadnego powodu uchybienia temu terminowi. W szczególności jednak skarżący nie uprawdopodobnił, że do uchybienia temu terminowi doszło bez jego winy. Sąd zauważył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sposób prawidłowy zareagowało na milczenie skarżącego w tym zakresie. Pismem z dnia 27 marca 2014 r. organ zwrócił się bowiem do skarżącego "o uzupełnienie wniesionego podania przez dostarczenie dokumentów wskazujących na przeszkody w zachowaniu terminu do wniesienia odwołania". Sąd podał, że Kolegium w przytoczonym piśmie nie wykorzystało kodeksowego sformułowania "wezwania do uzupełnienia braków podania", ale świadome sytuacji życiowej skarżącego wprost wskazało na możliwość przedłożenia odpowiednich dokumentów, które mogłyby być podstawą uprawdopodobnienia braku winy skarżącego w uchybieniu terminów do wniesienia ww. odwołania. W ocenie Sądu I instancji, użyte przez organ sformułowanie stanowi prawidłowe wezwanie do uzupełnienia braków podania o przywrócenie terminu, którym to organ dodatkowo dał wyraz czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 K.p.a.), mając na względzie interes skarżącego (art. 7 K.p.a.) oraz jego indywidualne warunki. Zatem organ podjął wszelkie niezbędne kroki w celu umożliwienia skarżącemu uprawdopodobnienia, że do uchybienia ww. terminów do wniesienia odwołania doszło bez jego winy. Skarżący jednak nie ustosunkował się do tej inicjatywy organu w żaden sposób, który mógłby zostać uznany za wykonanie dyspozycji art. 58 § 1 K.p.a. Dalej Sąd zauważył ponadto, że nawet gdyby skarżący – odpowiadając na wezwanie organu – uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, to Kolegium nie powinno przywrócić skarżącemu terminu do wniesienia odwołania. Z okoliczności sprawy może wynikać, że zdaniem skarżącego – wobec złożenia wniosku o przywrócenie terminu w dniu 7 lutego 2014 r. – przyczyna uchybienia terminu ustała najwcześniej na przełomie stycznia i lutego 2014 r. Tymczasem w zbiorczych aktach postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawach skarżącego (przesłanych do Sądu wraz z rozpatrywanymi skargami), zalegają liczne dokumenty wskazujące, że skarżący brał czynny udział w postępowaniach administracyjnych w sprawach pomocy społecznej prowadzonych przez organy obu instancji w okresie poprzedzającym koniec stycznia 2014 r. Sąd zwrócił uwagę na pisma skarżącego z dnia 28 sierpnia, 27 listopada oraz 18 grudnia 2013 r., w których skarżący zwracał się do pracowników organu I instancji o przedstawienie szeregu informacji. Co jednak najistotniejsze, skarżący był w stanie w dniu 3 sierpnia 2013 r. złożyć skutecznie odwołania od sześciu decyzji Prezydenta Miasta [...] w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Okoliczności te potwierdzają decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r., którymi rozpoznano złożone odwołania. Sąd stanął na stanowisku, że najpóźniej w dniu 3 sierpnia 2013 r. ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Choć wobec skarżącego są prowadzone liczne postępowania administracyjne z zakresu pomocy społecznej, to jednak sama ta okoliczność nie może stanowić nigdy wystarczającego powodu przywrócenia terminu do złożenia pisma w postępowaniu administracyjnym. Oceniając brak winy w uchybieniu terminu bierze się bowiem pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Oznacza to, że przywrócenie terminu mogą uzasadniać wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw uniemożliwiały dokonanie czynności w przewidzianym terminie. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżają go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i w szczególności polega na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 58 oraz art. 80 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia wobec braku należytego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy pod katem przesłanek przewidzianych w art. 58 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że formalnie sprawa niniejsza dotyczy odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lecz jej merytoryczną przyczyna jest odmowa przyznania zasiłku przez organ pomocy społecznej osobie niepełnosprawnej, cierpiącej na chorobę psychiczną. Kierowanie do niepełnosprawnej osoby, który jest chora psychicznie, pisma z wezwaniem do "uzupełnienia wniesionego podania przez dostarczenie dokumentów wskazujących na przeszkody w zachowaniu terminu do wniesienia odwołania" nie wystarczy do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tylko dlatego, że organ nie otrzymał odpowiedzi. Przypisywanie prawnych skutków do zaniechania, w tym do milczenia, wymaga istotnej ochrony interesu tej osoby, która milczy. W szczególności konieczne jest upewnienie się, że ten kto milczy zdaje sobie sprawę z konsekwencji prawnych milczenia, albo co najmniej obiektywnie rzecz biorąc powinien był sobie zdawać sprawę. Dopiero wtedy dopuszczalne jest przypisanie tej osobie wiążących skutków prawnych milczenia. Sąd I instancji winien był zobligować organ do wyjaśnienia czy stan zdrowia skarżącego mógł uniemożliwiać dokonanie czynności procesowej. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności mogłoby stanowić podstawę do oceny, czy zaistniały przesłanki przywrócenia uchybionego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów zmierza do wykazania naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 58 oraz art. 80 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia wobec braku należytego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy pod katem przesłanek przewidzianych w art. 58 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie przyjęło, że K.S. żądał przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, składając jednocześnie odwołanie. Zwracając się do niego w piśmie z dnia 27 marca 2014 r. "o uzupełnienie wniesionego podania przez dostarczenie dokumentów wskazujących na przeszkody w zachowaniu terminu do wniesienia odwołania" podjęło wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz czuwało nad tym, aby nie poniósł on szkody z powodu nieznajomości prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący kasacyjnie brał czynny udział w licznych postępowaniach administracyjnych w sprawach pomocy społecznej prowadzonych przez organy obu instancji (od wielu lat jest beneficjentem pomocy społecznej); składał wnioski, pisma procesowe, środki zaskarżenia. Powyższe okoliczności wskazują, że stan zdrowia skarżącego, pozwalający na aktywny udział w innych postępowaniach administracyjnych, umożliwiał stronie dokonanie czynności również w sprawie niniejszej poprzez złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ustaleń tych K.S. skutecznie nie podważył, bowiem argumenty skargi kasacyjnej zmierzały w istocie do wykazania, że być może nasilenie choroby psychicznej skarżącego nastąpiło w okresie bezpośrednio poprzedzającym wezwanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do wyjaśnienia przyczyn uchybienia terminowi i uniemożliwiło ustosunkowanie się do tego wezwania. Twierdzenia te w konfrontacji z aktami sprawy są bezpodstawne. Skarżący kasacyjnie jest osobą aktywną w prowadzonych postępowaniach, kieruje liczną korespondencję do organów obu instancji. Należy jednak podkreślić, co uszło uwadze organów orzekających w tej sprawie, jak również Sądu I instancji, że skarżący w dniu 14 lutego 2012 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym), a więc w ustawowym terminie złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zaległości mieszkaniowych. Odwołanie to zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Tym samym rozważania dotyczące braku uprawdopodobnienia winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. w tej sprawie były zbędne, bowiem skarżący kasacyjnie po doręczeniu mu tej decyzji odwołanie złożył w terminie i zostało ono merytorycznie rozpoznane. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje przedmiotowe koszty w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.