II SAB/Wa 416/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. O. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. do rozpoznania wniosku D. O. z dnia [...] grudnia 2012 r. w części dotyczącej pkt 1 i 3 za lata 2006 – 2007, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. umarza postępowanie w części dotyczącej pkt 1 wniosku za lata 2008 – 2012, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. w pozostałej części oddala skargę, 5. zasądza od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. na rzecz skarżącego D. O. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. O. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2013 r., zwrócił się do Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G., powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnieniu mu informacji publicznej w formie pisemnej i przesłana na jego adres w następującym zakresie: 1. ksero kopii faktur zakupu prenumeraty prasy w latach 2006 – 2012, 2. ksero kopii umowy zawartej pomiędzy SPZOZ G. a prywatną szkołą rodzenia na reklamę umieszczoną na stronie SPZOZ G., 3. podania liczby pacjentów przyjętych w poradni stomatologicznej kolejno w latach 2006 – 2012 wraz z wysokością kontraktów w każdym roku i kosztów osobno dla każdego roku, 4. ksero kopii umów sprzedaży drzew wyciętych z terenu SPZOZ w latach 2007 – 2011, 5. informacji na temat kosztów poniesionych przez SPZOZ G. w związku z przystąpieniem do procesu akredytacji od 2009 r. do grudnia 2012. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] r. Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. uznał za niezasadne żądanie wydania kopii dokumentu źródłowego i poinformował, że: 1. Koszt zakupu prenumeraty na lata: a) 2008 wynosi [...] zł (Rzeczpospolita, Tygodnik [...], Gazeta Prawna, Dziennik Polska [...], Puls Medyczny, Biuletyn Informacyjny dla Służb Ekonomiczno – Finansowych – Wydawnictwo G., Kadry – Serwis spraw pracowniczych – Wydawnictwo Beck, Dziennik Ustaw i Monitor Polski), b) 2009 wynosi [...] zł (Rzeczpospolita, Tygodnik [...], Gazeta Prawna, Dziennik Polska [...], Puls Medyczny, program komputerowy LEX Gamma, Biuletyn Informacyjny dla Służb Ekonomiczno – Finansowych – Wydawnictwo G., Kadry – Serwis spraw pracowniczych – Wydawnictwo Beck), c) 2010 wynosi [...] zł (Rzeczpospolita, Tygodnik [...], Gazeta Prawna, Puls Medyczny, Biuletyn Informacyjny dla Służb Ekonomiczno – Finansowych – Wydawnictwo G., Kadry – Serwis spraw pracowniczych – Wydawnictwo Beck), d) 2011 wynosi [...] zł (Rzeczpospolita, Tygodnik [...], Gazeta Prawna, Puls Medyczny, program komputerowy LEX Gamma i Prawo i Medycyna, Przetargi Publiczne, Biuletyn Informacyjny dla Służb Ekonomiczno – Finansowych – Wydawnictwo G., Kadry – Serwis spraw pracowniczych – Wydawnictwo Beck), e) 2012 wynosi [...] zł (Rzeczpospolita, Tygodnik [...], Gazeta Prawna, Puls Medyczny, program komputerowy LEX Gamma i Prawo i Medycyna, Zakażenia Szpitalne, Przetargi Publiczne, Biuletyn Informacyjny dla Służb Ekonomiczno – Finansowych – Wydawnictwo G., Kadry – Serwis spraw pracowniczych – Wydawnictwo Beck). 2. SP ZOZ nie jest stroną strona umowy której przedmiotem jest reklama umieszczona na stronie internetowej zakładu, 3. Wysokość kontraktów Poradni Stomatologicznej (stomatologia dla dorosłych, dla dzieci i protetyka) – koszty – liczba pacjentów: 1) 2008 r. [...] zł – [...] zł – [...] 2) 2009 r. [...] zł – [...] zł – [...] 3) 2010 r. [...] zł – [...] zł – [...] 4) 2011 r. [...] zł – [...] zł – [...] 5) 2012 r. [...] zł – [...] zł – [...] 4. SP ZOZ nie jest stroną strona umowy sprzedaży drzew wyciętych z terenu SP ZOZ w latach 2007 – 2011. 5. SP ZOZ nie poniósł kosztów w związku z przystąpieniem do procesu akredytacji. W dalszej części pisma wyjaśniono, że dokumenty źródłowe za lata 2006 i 2007 są zarchiwizowane, a dopiero od 2008 r. wszystkie dokumenty księgowe są zapisywane w systemie informatycznym, stąd też dotarcie do nich i udzielenie informacji nastręcza wiele trudności. W skardze z dnia [...] maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący D. O. zarzucił organowi bezczynność w przedmiocie nieudostępnienie informacji w terminie poprzez naruszenie przepisów art. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w celu wykonania wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że wbrew stanowisku organu, żądanie kopii dokumentów źródłowych jest uzasadnione, zaś nastręczenie wielu trudności w dotarciu do dokumentów, nie może być traktowane jako podstawa udzielenia informacji publicznej. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. przesłał skarżącemu kserokopie faktur zakupu prenumeraty w latach 2008 – 2012 i jednocześnie powtórzył udzielone już informacje w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. dodając, że z uwagi na zarchiwizowanie pozostałych dokumentów, organ nie może ich udostępnić, bowiem nie ma ich w swoim posiadaniu. Z kolei w odpowiedzi w odpowiedzi na skargę Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu powołał się na opisany powyżej stan faktyczny dodając, że dokumenty źródłowe za lata 2006 i 2007 są zarchiwizowane, zaś odrzucenie skargi jest podyktowane faktem, że skarżący dopiero po odpowiedzi z dnia [...] lutego 2013 r. złożył skargę do Sądu, a więc po upływie 30 dniowego terminu. Ponadto skarżący nie wyczerpał trybu odwoławczego, tj. nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w części zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4)podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez skarżącą informacja w postaci: 1. ksero kopii faktur zakupu prenumeraty prasy w latach 2006 – 2012, 2. ksero kopii umowy zawartej pomiędzy SPZOZ G. a prywatną szkołą rodzenia na reklamę umieszczoną na stronie SPZOZ G., 3. podania liczby pacjentów przyjętych w poradni stomatologicznej kolejno w latach 2006 – 2012 wraz z wysokością kontraktów w każdym roku i kosztów osobno dla każdego roku, 4. ksero kopii umów sprzedaży drzew wyciętych z terenu SPZOZ w latach 2007 – 2011, 5. informacji na temat kosztów poniesionych przez SPZOZ G. w związku z przystąpieniem do procesu akredytacji od 2009 r. do grudnia 2012, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Spełniona więc została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącej. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że do dnia wydania wyroku, Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. nie udzielił skarżącemu żądanej informacji w zakresie pkt 1 (ksero kopii faktur zakupu prenumeraty prasy) i pkt 3 (podania liczby pacjentów przyjętych w poradni stomatologicznej kolejno w latach 2006 – 2012 wraz z wysokością kontraktów w każdym roku i kosztów osobno dla każdego roku), w obu przypadkach za lata 2006 – 2007, z wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r. Tym samym więc, organ pozostaje w bezczynności. W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. organ podał, że informacje te są zarchiwizowane, "stąd też dotarcie do nich i udzielenie informacji nastręcza wiele trudności", zaś w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. wspominając również o ich zarchiwizowaniu (omyłkowo zapewnie – w ocenie Sądu – powołując się jedynie na rok 2007) skonstatował, że wobec powyższego nie może udostępnić tej informacji, bowiem nie jest w ich posiadaniu. Analizując zatem powyższe daje się zauważyć, że organ za jednym razem wskazuje na trudności w dotarciu do tych informacji, zaś za drugim razem, że nie ma ich w ogóle w posiadaniu. Nie wspomina jednak i nie informuje skarżącego o tym, czy informacje te są zarchiwizowane w zakładowym archiwum i stąd owe trudności w ich udzieleniu, czy też znajdują się one w archiwum państwowym, bądź w innym archiwum. W każdym bądź razie organ – zdaniem Sądu – nie uczynił zadość żądaniu skarżącego, bowiem o ile powyższe informacje znajdują się w archiwum zakładowym, to w żadnym wypadku nie może się on powoływać na trudności w ich udzieleniu, zaś jeśli znajdują się one w archiwum państwowym, bądź w innym archiwum, to winien o tym dokładnie poinformować skarżącego, wskazując mu miejsce ich przechowywania. Zatem rozpoznając sprawę na nowo w tym zakresie, organ jest zobowiązany kierować się powyższymi wskazaniami i udzielić informacji skarżącemu o powyższym fakcie, tj. co się dzieje w chwili obecnej z powyższymi dokumentami. Ponadto nie budzi wątpliwości również fakt, że również na dzień wniesienia skargi do Sądu, tj. [...] maja 2014 r., Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. nie udzielił skarżącemu żądanej informacji w sposób i w formie wnioskowanej przez wymienionego w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. co do pkt 1 tj. kserokopii kopii faktur zakupu prenumeraty prasy za lata 2006 – 2012 i wobec powyższego pozostawał w bezczynności. Natomiast we wskazanymi już w stanie faktycznym pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., organ udzielił skarżącemu żądanej informacji w zakresie lat 2008 – 2012, bowiem za ten okres przesłał mu kserokopie faktur. Wobec powyższego należało umorzyć postępowanie sądowo administracyjne w tym zakresie, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, skoro został on już rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63). Niezależnie od powyższego organ pismem z dnia [...] lutego 2013 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi co do pkt 2, 3 (za lata 2008 – 2012), 4 i 5, stąd też w tej części należało skargę oddalić. Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. rażącego naruszenia prawa, ponieważ podejmował on czynności wobec skarżącego i jej źródła należy się raczej dopatrywać w niedokładnym odczytaniu jego intencji i braku umiejętności w interpretacji przepisów prawa, a nie w jego lekceważeniu, czy też celowym przedłużaniu postępowania. Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. Niezależnie od powyższego wskazać należy organowi, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania trybu określonego w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania do usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 tej ustawy, zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje się jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 – art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 23g ust. 11 i 12 tej ustawy, co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia", o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545) W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3) i w zw. z art. 151 oraz art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.