I OSK 2261/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1355/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1355/14 oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok wydano w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. J. W. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 250 zł na pokrycie opłat ponoszonych w związku z dostarczaniem jej wody, gazu, energii elektrycznej, wywozem śmieci oraz drobnymi remontami. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm., dalej: "u.p.s."), odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia w żądanej przez nią wysokości i jednocześnie przyznał jej zasiłek celowy w wysokości 50 zł na pokrycie podanych przez nią opłat. W uzasadnieniu decyzji podał, że J. W., po unieważnieniu małżeństwa z L. W., ma zasądzone alimenty na rzecz ww. w wysokości 200 zł miesięcznie. Prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, jednakże faktowi temu sprzeciwia się L. W.. Wnioskodawczyni jest bezrobotna, ale pozostaje zarejestrowana w urzędzie pracy, choć nie wykazuje żadnych starań w celu uzyskania zatrudnienia. Nie posiada żadnego źródła dochodu, utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku okresowego przyznanego na okres od kwietnia do czerwca w kwocie po 275 zł miesięcznie. Zdaniem organu, powyższe okoliczności uzasadniały przyznanie J. W. zasiłku celowego na pokrycie kosztów opłat związanych z zamieszkaniem, jednakże w wysokości 50 zł. Wraz z wnioskiem nie wykazała bowiem, że ponosi comiesięczne koszty utrzymania w wysokości 250 zł. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta R.. Organ odwoławczy podał, że przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, nie ma charakteru obowiązkowego, lecz fakultatywny, zależny od szeregu okoliczności sprawy. Tym samym spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa. Zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych potrzebujących. Zasiłek celowy nie jest przewidziany na pokrywanie comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. W rozstrzyganej sprawie decyzja organu I instancji okazała się prawidłowa i należycie uzasadniona, co przesądziło o utrzymaniu jej w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła J. W.. Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Przytaczając stosowne przepisy ustawy o pomocy społecznej regulujące zagadnienie przyznawania zasiłków celowych, Sąd podkreślił, że ustalenie, iż wnioskodawca spełnia przesłanki do otrzymania tego rodzaju zasiłku nie oznacza jeszcze powstania obowiązku uwzględnienia przez organ zgłoszonego żądania w całości lub w części. Przy czym odmowa uwzględnienia żądania wymaga przekonywującego uzasadnienia, aby wykazać że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przy podejmowaniu decyzji organ winien kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Sądowa kontrola nie obejmuje natomiast celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły treść żądania strony oraz jej sytuację materialno-bytową, a także zastosowały właściwe przepisy prawa. Sąd, oceniając kopię umowy z dnia 30 grudnia 2013 r. zawartej z L. W. – właścicielem mieszkania, stwierdził, że istotnie strona wykazała, iż zasiłek na pokrycie określonych we wniosku wydatków związanych z zamieszkiwaniem przez wnioskodawczynię w mieszkaniu należącym do L. W. mieści się w pojęciu potrzeby bytowej w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. Świadczenie to miało bowiem – zgodnie z oświadczeniem strony, zostać przeznaczone na wydatki związane z jej bytowaniem w wymienionym lokalu. Kwota wymieniona w umowie (250 zł miesięcznie) także nie budzi zastrzeżeń, chociaż jest kwotą umowną. Niemniej organy nie miały obowiązku przyznania wnioskodawczyni pomocy w pełnej wnioskowanej kwocie, o czym świadczy konstrukcja art. 39 ust. 1 u.p.s. Przyznana kwota 50 zł mieści się w granicach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie zostało należycie umotywowane. Zawiera ono logiczny wywód przekonujący do wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślono przy tym, że strona często korzysta z pomocy społecznej otrzymując liczne zasiłki celowe i zasiłek okresowy. Sąd zwrócił uwagę, że w tym samym dniu, w którym wydano decyzję o przyznaniu zasiłku celowego, wydano na rzecz skarżącej również decyzję o przyznaniu zasiłku okresowego za miesiąc kwiecień, maj oraz czerwiec 2014 r. Okoliczność tę Sąd ustalił na podstawie akt innych spraw zawisłych przed Sądem, z których wynika, że organy nie odmawiają skarżącej pomocy, tyle że nie zawsze uwzględniają zgłaszane żądania w pełnej wysokości. Sąd podniósł ponadto, że w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę, iż strona nie podejmuje starań, aby samodzielnie polepszyć swoją sytuację materialno-bytową, np. poprzez poszukiwanie i podjęcie chociażby dorywczego zatrudnienia, oczekując jedynie na pomoc od instytucji publicznych, tym bardziej, że nie jest osobą, która nie jest w stanie pracować. Tymczasem w myśl art. 11 ust. 2 u.p.s., nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Nie można też, zdaniem Sądu, pominąć okoliczności, na którą zwróciła uwagę sama skarżąca w oświadczeniu o stanie majątkowym, iż posiada ona majątek dorobkowy, którym dysponuje M. Z.. Skoro tak, to w pierwszej kolejności winna ona podjąć starania o jego odzyskanie. Reasumując Sąd stwierdził, że kwota zasiłku celowego każdorazowo pozostaje w gestii uznania organu pomocy społecznej, który przyznając stronie kwotę 50 zł nie naruszył ogólnych zasad i celów pomocy społecznej. Pomoc społeczna w świetle art. 3 ust. 4 u.p.s., ma zaspokajać potrzeby obywatela, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. W., podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013, poz. 267). poprzez zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji dokonanej przez organ odwoławczy błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i podtrzymanie stanowiska organu, co do prawidłowości przyznania skarżącej zasiłku celowego w kwocie 50 zł i ustalenie, że jest ona wystarczającą kwotą do zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, istniejącej w chwili złożenia wniosku, podczas gdy skarżąca spełnia ustawowe warunki przyznania jej pomocy w kwocie 250 zł, bez dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności konkretnej sprawy, nie uwzględniając potrzeb skarżącej, co powoduje niemożność przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której znalazła się skarżąca, a której nie jest w stanie sama pokonać, co jest skutkiem niedostrzeżenia przez Sąd przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego. 2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów podawanych wielokrotnie przez skarżącą, która od początku postępowania wskazywała, że jej stan zdrowia nie pozwala na podjęcie pracy zawodowej, a zgodnie z umową z dnia 30 grudnia 2013 r. i rachunkami za tzw. media jest ona zobowiązana do uiszczania na rzecz byłego męża L. W. kosztów swojego utrzymania, a w związku z art. 7 k.p.a., w ten sposób, że przyjmując stan faktyczny ustalony przez Kolegium niezgodnie z obowiązującą procedurą zawartą w k.p.a., w szczególności nie podejmując przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym; c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przy sporządzaniu i wniesieniu skargi kasacyjnej. Rozwijając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty, autor skargi kasacyjnej wskazał, że w przedmiotowej sprawie Sąd powinien był oprzeć swoje uzasadnienie na okolicznościach istotnych dla sprawy, a więc sytuacji materialno- bytowej skarżącej i jej podstawowych potrzebach życiowych zgłoszonych we wniosku o zasiłek celowy, biorąc pod uwagę możliwości finansowe organu przyznającego pomoc oraz ilość potrzebujących. Natomiast ani organ udzielający pomocy ani Sąd nie odniósł się do kwestii posiadanych do rozdysponowania środków i liczby potrzebujących. Uzasadnienie odmowy przyznania zasiłku celowego w kwocie 250 zł skupia się jedynie na rozważaniach co do sytuacji skarżącej. Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji nie sprostał wymogom dokonania wszechstronnej analizy materiału dowodowego w kontekście obowiązku wynikającego z przepisów prawa materialnego do zweryfikowania sytuacji materialnej skarżącej i jej potrzeb życiowych. Konieczne było przede wszystkim zwrócenie uwagi na zakres i rodzaj potrzeb jakie skarżąca zgłaszała organowi w swoim wniosku, dotyczących opłat ponoszonych w związku z dostarczaniem jej wody, gazu, energii elektrycznej, wywozem śmieci oraz drobnymi remontami. Powyższe determinowało kierunek poczynienia zarówno przez organ, jak i Sąd koniecznych ustaleń istotnych dla wyniku sprawy. W przeprowadzonym postępowaniu dowodowym nie zostały ustalone wysokości ponoszonych kosztów za media. Ponadto okoliczność częstego korzystania przez skarżącą z pomocy społecznej nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia postępowania dowodowego w odmienny sposób niż wymaga tego dobro sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 29 kwietnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. z 2016 r., poz.718, dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Według autora skargi kasacyjnej uchybienie przepisom postępowania polega na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej to niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego dotyczy nieustalenia wysokości kosztów ponoszonych za media, a także nieuwzględnienia stanu zdrowia skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony i ustalony. Z akt sprawy wynika bowiem, że tak organy administracji, jak też Sąd pierwszej instancji szczegółowo i wnikliwie ocenili sytuację materialną skarżącej, biorąc pod uwagę zarówno jej sytuację mieszkaniową, jak i zdrowotną. Okoliczność, że w wyniku oceny tej sytuacji skarżąca otrzymała zasiłek w wysokości jej niezadowalającej, nie oznacza, że organy administracji uchybiły normom procesowym wskazanym w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie kwestionował podanych przez skarżącą wysokości kosztów, stwierdzając, że kwota wymieniona w umowie (250 zł miesięcznie) także nie budzi zastrzeżeń, chociaż jest kwotą umowną. Zatem chybiony jest zarzut dotyczący nieustalenia wysokości kosztów ponoszonych za media, skoro wysokość kosztów nie była kwestionowana.Sąd pierwszej instancji wskazał także na stan zdrowia skarżącej, wymieniając choroby wskazane przez nią w wywiadzie środowiskowym. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art.2 ust.1, art.3 i art.39 ust.1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenie wskazanych przepisów związane jest z zarzuceniem organom administracji działania z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu tego nie podziela. Stosownie do wskazanego przepisu art.39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej: 1. " W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. 2. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu". Z przepisu tego wynikają następujące wnioski. Po pierwsze: pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualną sprawę. Dlatego zasiłek celowy przyznawany jest na podstawie uznania administracyjnego. Po drugie: świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy. Po trzecie: przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 163, ze zm.), nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będących dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Po czwarte: uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Zatem spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że J. W. jest osobą bezrobotną, utrzymującą się wyłącznie z pomocy społecznej ( zasiłki okresowe, zasiłki celowe, kuchnia dla ubogich). Ponadto skarżąca 1) cierpi na anemię, alergię, osteoporozę i schorzenia kręgosłupa, jednakże brak orzeczenia lekarskiego o niezdolności do pracy, 2) ma wynikający z umowy z L. W. obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania mieszkania, 3) nie podjęła żadnych kroków celem rozliczenia majątku z M. Z., 4) nie podejmuje żadnych starań celem poprawy swej sytuacji życiowej. W tym stanie rzeczy prawidłowo organy administracji uznały, że opłaty za gaz, energię, wywóz śmieci wodę i drobne remonty, w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca stanowią niewątpliwe niezbędną potrzebę bytową, co powoduje, że przyznanie skarżącej zasiłku na ten cel jest uzasadnione. Odnośnie zaś do wysokości przyznanego świadczenia, organ odwoławczy trafnie ocenił zasadność żądania strony i działając w granicach uznania prawidłowo wskazał, że nie jest zobowiązany do przyznania pomocy finansowej w wysokości żądanej przez beneficjentów pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Wniosek o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu rozstrzyga zgodnie z właściwością wojewódzki sąd administracyjny.