VI SA/Wa 131/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę W dniu [...] listopada 2012 r. w W. przy ulicy W. miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzona przez funkcjonariusza Policji. Kontrolowanym pojazdem kierował G.G. Kierowca okazał do kontroli m.in. licencję nr 3 na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną na obszar gminy N. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...]. Protokół kontroli wraz z aktami sprawy zostały przekazane [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego pismem z dnia [...] grudnia 2012 r.  Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. W toku postępowania strona nie złożyła wyjaśnień w sprawie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. G.G. reprezentowany przez adwokata P.Z. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania zarzucając organowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem strony kontrolujący funkcjonariusz Policji nie miał prawa przesłuchać kierowcy w charakterze strony, gdyż przesłuchanie nie jest czynnością kontrolną. Odwołujący się podniósł, że wykonywał kurs zamówiony przez klienta z innego obszaru. Strona twierdzi, że celem jego realizacji udała się do W. z N. Wskazał, że jego zdaniem kierowca - strona była uprawniona do wykonywania transportu drogowego taksówką na całym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż to wynika z objaśnień zamieszczonych na drugiej stronie licencji. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 5b ust. 1, art. 6 ust. 1, 4 i 5, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.) oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez G.G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 roku nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji w zakresie nałożenia na stronę kary pieniężnej tytułem popełnienia naruszenia z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z treścią protokołu kontroli oraz notatki służbowej sporządzonej przez kontrolującego kierowca przewoził pasażerów z ulicy B. na Al. N. w W. Usługa przewozu taksówką została zarejestrowana przez kasę fiskalną zamontowaną w kontrolowanym pojeździe (dowód: paragon fiskalny - w aktach sprawy). G.G. okazał do kontroli m.in. licencję nr 3 na wykonywanie transportu drogowego taksówką - pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] wydaną na obszar N. oraz umowę o współpracy zawartą przez stronę ze wspólnikami spółki cywilnej M. Kierujący pojazdem odmówił złożenia zeznań w charakterze strony. Zdaniem organu argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu są niezasadne. Odwołujący się podjął pasażera na terenie W. i w jej obrębie zrealizował usługę przewozu. Nie należy zatem tej sytuacji utożsamiać z przypadkiem określonym w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, kiedy to dopuszczalne jest świadczenie usług poza obszarem objętym licencją, gdy zamówienie złoży klient z innego obszaru. W ocenie organu odwoławczego istotne dla rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy realizacja usługi przewozu rozpoczęła się bądź zakończyła na obszarze objętym licencją. W omawianym przypadku kurs odbył się w granicach miasta W., z ulicy B. na Al. N., a zatem poza obszarem objętym licencją nr 3 na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną na obszar N. Wbrew przekonaniu strony licencja powyższa nie uprawnia strony do wykonywania transportu drogowego taksówką na całym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej; przeczy to zasadom udzielania licencji taksówkowych, opisanych w ustawie o transporcie drogowym. Według art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący co do zasady jedną gminę, ewentualnie gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia lub też miasto W. Nie ma w ustawie o transporcie drogowym mowy o udzielaniu licencji taksówkowej na obszar większy, niż wymienione powyżej. Organ zwrócił uwagę na fakt, iż kontrolowany pojazd upodabniał się do taksówki, którą wykonuje się przewozy na terenie W., na co wskazują napisy umieszczone na pojeździe. W myśl art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Organ zważył, iż przejazd kontrolowaną taksówką nie spełniał żadnego ze wskazanych kryteriów świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji. Jak wynika z treści notatki służbowej sporządzonej przez kontrolującego funkcjonariusza Policji, strona świadczyła usługę przewozu taksówką z ulicy B. na Al. N. w W., a zatem poza obszarem N., wskazanego w licencji nr 3. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność dotycząca miejsca, z którego strona wyjechała po pasażera, więc wniosek o przesłuchanie strony jest bezzasadny. Licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest na konkretny pojazd i określony obszar, jest więc uprawnieniem podmiotowo - przedmiotowym. Odmiennie niż w przypadku innego rodzaju licencji, wydawanych na transport drogowy osób lub rzeczy, licencja na transport drogowy taksówką uprawnia przedsiębiorcę do wykonywania działalności na jej podstawie na obszarach objętych zezwoleniem. Wyjątek od tej zasady przewidziany jest jedynie we wspomnianym art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Powyższy wyjątek nie może być jednak interpretowany w ten sposób, że przedsiębiorca taksówko wy oczekuje na innym obszarze, niż ten określony w licencji, na pasażerów i wykonuje usługi wewnątrz tego obszaru lub też otrzymuje drogą radiową zlecenie dotyczące przewozu taksówką poza obszarem objętym licencją. Taka interpretacja wypaczałaby sens tego przepisu i intencje ustawodawcy, co w konsekwencji prowadziłoby do sytuacji, w której wykonujący transport drogowy taksówką mógłby wykonywać stale przewozy poza obszarem wymienionym w licencji. Należy stwierdzić, iż niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji, co wynika z treści art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, według którego dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, a więc usługa przewozowa musi być realizowana na terenie dwóch obszarów, a nie wyłącznie jednego, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organ stoi na stanowisku, że każdy przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji. Wykonywanie transportu drogowego taksówką jest dopuszczalne tylko na podstawie właściwej licencji udzielanej na określony pojazd i obszar. Należy zatem stwierdzić, że skarżący wykonywał transport drogowy taksówką na obszarze Warszawy bez licencji, a zatem organ odwoławczy uznaje nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych za zasadne. W odniesieniu do zarzutu strony dotyczącego braku uprawnienia kontrolującego - funkcjonariusza Policji do przesłuchania kierowcy w charakterze strony organ odwoławczy wyjaśnia, że jest on bezpodstawny. Podkreślić należy, że uprawnienie do przeprowadzania dowodów w toku kontroli drogowej wynika z ogólnych przepisów proceduralnych dotyczących przeprowadzania postępowań administracyjnych. Zgodnie z art. 67 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego " Organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie." W myśl § 2 ww. artykułu " W szczególności sporządza się protokół: 1) przyjęcia wniesionego ustnie podania; 2) przesłuchania strony. świadka i biegłego; 3) oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej; 4) rozprawy; 5) ustnego ogłoszenia decyzji i postanowienia." Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W omawianym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego: Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy łub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt 1) łub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2). Skarżący nie przedłożył w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie takich okoliczności, ograniczając się do przedstawienia w odwołaniu wyłącznie tez kwestionujących własną odpowiedzialność. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. G.G. reprezentowany przez pełnomocnika adw. P.Z. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności złożenia zamówienia przez pasażerów na kurs i przyjęcia tego zamówienia przez stronę, w sytuacji, gdy okoliczności te mogły mieć znaczenie dla zastosowania w sprawie art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, 2) naruszenie art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędną jego wykładnię stanowiącą, że przepis ten nie dopuszcza wykonania przewozu w całości poza obszarem określonym w licencji, podczas gdy przepis ten w dwóch wypadkach - zdefiniowanych jako "wyjątki" - na przewóz taki pozwala, wprost stanowiąc, że korzystając z tych wyjątków przewóz można wykonać "poza" obszarem określonym w licencji, a więc także w całości poza tym obszarem. Wobec powyższych zarzutów wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, 2) zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu strona rozwinęła powyższe zarzuty podnosząc, że skoro art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym przewiduje wprost możliwość zgodnego z prawem realizowania kursu taksówką poza obszarem wskazanym w licencji, koniecznym jest ustalenie, czy przypadek ten akurat nie zachodzi. Zdaniem skarżącego organ nie przeprowadził żadnych ustaleń w kierunku sprawdzenia, czy zaszły znamiona ww. przepisu. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy kurs został zamówiony przez pasażerkę znajdującą się w W., podczas gdy strona znajdowała się w granicach gminy N. i stąd udała się, by podjąć przewóz. W konsekwencji skarżący dla realizacji przedmiotowego kursu udał się do W. ze swojego obszaru licencyjnego, tj. z N. Ta istotna okoliczność nie została przez organ zbadana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Stosownie zgodnie z art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm. dalej jako "u.t.d.") podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Stosownie do art. 6 ust. 1 ww. ustawy licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymagania określone ustawą. Według art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym licencja, o której mowa w ust. 1, udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: 1) gminę; 2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia; 3) miasto stołeczne Warszawę. W myśl art. 6 ust. 5 ww. ustawy dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Stosownie do art. 87 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję. W myśl art. 4 pkt 22 ww. ustawy przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy. Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10000 złotych (ust. 2). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym). Ponadto z dniem [...] sierpnia 2013 roku weszła w życie ustawa z dnia 5 kwietnia 2013 roku o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r. poz. 567), która m.in. zmieniła treść naruszenia z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z aktualnym brzmieniem ww. lp. 1.1 sankcja w postaci nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych dotyczy wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Zgodnie zatem z powołanymi przepisami podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, przy czym licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest zaś przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Licencja dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, że są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz) jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot, na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. Jak już wspomniano licencja jest źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków, co do których generalnie obowiązuje ustawowe wyłączenie swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką generalny zakaz wykonywania licencjonowanej działalności gospodarczej zostaje uchylony tylko w odniesieniu do wykonywania transportu drogowego na określonym obszarze i wymienionym w licencji pojazdem. Innymi słowy licencjobiorcy przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i obszaru. W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego będącego podstawą do wydania zaskarżonej decyzji skarżący został zatrzymany do kontroli w W. i w chwili zatrzymania wykonywał przewóz pasażerów z ulicy B. na Al. N., a zatem poza obszarem objętym licencją nr 3 na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną na obszar N. Od powyższej zasady wykonywania przewozu na obszarze przewidzianym w licencji istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 6 ust. 5 u.d.p. Stosownie do treści tego przepisu dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Oznacza to, jak słusznie przyjął organ, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w gminie N. Natomiast skarżący w ramach posiadanej licencji nie jest uprawniony do dokonywania przewozów pasażerów na terenie W. czyli początek i koniec kursu nie może znajdować się w W. W ocenie Sądu argumentów podnoszonych przez skarżącego nie można podzielić bowiem w świetle przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. bez znaczenia jest okoliczność, że otrzymane przez skarżącego zlecenie pochodziło od pasażera z W., a więc z innego obszaru, niż wskazany w licencji bowiem w efekcie przewożąc tego pasażera na trasie znajdującej się w całości w W. wykonywał przewóz niezgodnie z posiadaną licencją. Innymi słowy skarżący wykonywał niedozwolony przewóz, którego początek i koniec znajdował się w W. Zaproponowana przez skarżącego interpretacja przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. prowadziłaby do obejścia prawa, a z wyjątku dotyczącego możliwości wykonywania transportu poza obszarem licencji uczyniła regułę, co jest niedopuszczalne. Organ słusznie ponadto zauważył, że kierowca poruszał się pojazdem upodobnionym do taksówki, którą wykonuje się przewozy na terenie W., tj. na dachu pojazdu znajdowała się lampa z napisem [...], a z boku pojazdu widniały napisy [...], natomiast na tylnej szybie pojazdu umieszczono napisy [...], co potwierdza materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy. W niniejszej sprawie Sąd doszedł zatem do przekonania, że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny,działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.