I OSK 2558/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1816/14 w sprawie ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1816/14, oddalił skargę J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2014 r. J. Z. zwrócił się do Burmistrza M. w oparciu o art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.) o udostępnienie informacji w zakresie przesłania protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia [...] września 2013 r. Zastrzegł, że w przypadku odmowy udostępnienia żądanego protokołu organ winien wydać decyzję zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta M. Sekretarz Miasta poinformował J. Z., że informacja obejmująca przebieg posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Miasta M. z dnia [...] września 2013 r. została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta M. w formie stenogramu z tych obrad. W piśmie wskazano, że stenogram dostępny jest na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta M. pod adresem: https:// [...]/ w zakładce: Rada Miasta →Protokoły posiedzeń Komisji Rady Miasta →VI kadencja 2010-2014 → Komisja Rewizyjna → Posiedzenie Komisji Rewizyjnej z dnia [...] września 2013 r. Organ podał, że stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. na wniosek udostępnia się wyłącznie informację publiczną, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium. W ocenie organu złożony wniosek nie ma uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż nie udostępnia się na wniosek dokumentów będących nośnikami informacji publicznej udostępnionej w BIP. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. J. Z. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie od niewydanej decyzji przez Burmistrza Miasta M. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci przesłania protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia [...] września 2013 r. Rady Miasta M. oraz o stwierdzenie nieważności pisma - zawiadomienia Urzędu Miasta M. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...] wydanym na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 123, art. 124 i art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny. Niedopuszczalność środka zaskarżenia (zażalenia czy też odwołania) może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem ani decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno - techniczną. Organ wskazał, że pismo z dnia [...] czerwca 2014 r. miało charakter informacyjny, na co wskazuje jego treść. W przedmiotowej sprawie nie zapadła żadna decyzja administracyjna przewidziana przepisami u.d.i.p. W związku z tym organ uznał, iż w oparciu o art. 134 k.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2014 r. J. Z. wskazał, iż nie jest należycie i wyczerpująco informowany przez organy administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych zgodnie z art. 9 k.p.a., przeciwnie – jest wprowadzany w błąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną wyjaśniając, że od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd wskazał, że do przedmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem organ wydając zaskarżone postanowienie, stwierdził że pismo z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] wydane przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta M. Sekretarza Miasta nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., bowiem brak decyzji organu wykluczał możliwość rozpoznania odwołania. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej w imieniu J. Z., zarzucono rażące naruszenie art. 141 § 4 oraz art 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 1, art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a., polegającego na błędnym przyjęciu, że zaskarżone pismo z dnia [...] czerwca 2014 r. nie jest decyzją administracyjną, wobec czego brak było podstaw rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego, podczas gdy prawidłowa ocena tego pisma prowadzi do wniosku, że akt ten stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że Sąd nie wskazał jakich konkretnych cech, pozwalających na uznanie za decyzję administracyjną, pozbawione jest pismo z dnia [...] czerwca 2014 r. Zaskarżone pismo zawiera wystarczające elementy, określone przepisami k.p.a., pozwalające na uznanie go za decyzję administracyjną i nie uzasadnia traktowania tego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji publicznej. W szczególności, w jego treści został wskazany organ administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, tj. Burmistrz Miasta M. W piśmie tym wskazano także jego adresata stronę, tj. skarżącego J. Z. oraz dokonano rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego odmawiając mu udzielenia wnioskowanej przez niego informacji publicznej. Pismo to zawiera nadto podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej przez Burmistrza Miasta M. oraz zawiera inne elementy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej, o jakich mowa w przepisie art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia - art. 10 ust 1 u.d.i.p. oraz datę wydania - [...] czerwca 2014 r. Nadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta M. stenogramu z obrad Komisji Rewizyjnej z dnia [...] września 2013 r. nie czyniło wniosku skarżącego o udostępnienie protokołu z tych samych obrad bezprzedmiotowym, bowiem między wnioskowanym przez skarżącego protokołem posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia [...] września 2013r., a ujawnionym w domenie publicznej stenogramem tego posiedzenia zachodzi zasadnicza różnica. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzały się do kwestionowania stanowiska organu odwoławczego i Sądu I instancji, że pismo z dnia [...] czerwca 2014 r., stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie jest decyzją administracyjną. W związku z tym wskazać należy, że realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej polega bądź na czynności materialno-technicznej udzielenia żądanej informacji bądź na wystosowaniu do strony wnioskującej pisma informującego, że organ nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie ma ona przymiotu informacji publicznej, organ nie dysponuje tą informacją, organ nie jest podmiotem, od którego można jej żądać lub też, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, a tylko informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest dostępna na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że skoro żądana przez skarżącego informacja, została, w ocenie organu, opublikowana na ogólnie dostępnej stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej, to prawidłowo organ poinformował o tym fakcie skarżącego pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ ma obowiązek wydania decyzji administracyjnej tylko w dwóch przypadkach: odmowy dostępu do informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w oparciu o art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a żaden z tych przypadków nie wystąpił, zdaniem organu, w przypadku wniosku skarżącego. Należy podkreślić, że decyzja administracyjna to władcza forma działania administracji, stąd też nie można domniemywać prawa do jej wydania, a jedynie korzystać z tej formy w takim zakresie, w jakim ustawodawca wyraźnie to wskazał w treści przepisów. Wydanie decyzji w sprawie, w której powinna być zastosowana inna forma działania, stanowi przesłankę nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 283/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 44). W związku z powyższym, skoro w rozpoznawanej sprawie organ uważał, że nie jest zobowiązany udostępnić żądanej informacji, gdyż została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, to prawidłowo uznał, że sprawa nie kwalifikuje się do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, ograniczając się do skierowania do wnioskującego pisma z dnia [...] czerwca 2014r., w którym w sposób szczegółowy podał jak odszukać na stronie BIP wnioskowaną informację. Od takiego pisma, mającego charakter wyłącznie informacyjny, nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, bowiem nie przewiduje go ani kodeks postępowania administracyjnego, ani też ustawa o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji organ odwoławczy dokonując oceny odwołania strony, prawidłowo uznał, że zachodzi jego niedopuszczalność i wydając postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych nie naruszył art. 134 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Na marginesie tylko wskazać należy, że strona niezadowolona z działania organu, polegającego na odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci pisma o charakterze informacyjnym, może skorzystać z innej formy kontroli organów administracji publicznej, jaką jest skarga na bezczynność organu. Tylko w postępowaniu wywołanym taką skargą byłoby możliwe dokonanie oceny czy dokumenty opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta M. stanowią informację o jaką wnioskował skarżący kasacyjnie.