II OSK 2890/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 865/14 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni [...] w S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] Spółdzielni [...] w S. kwotę 1.200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 865/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Po raz kolejny rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) w zw. z art. 104 k.p.a., Prezydent Miasta Siedlce odmówił [...] Spółdzielni [...] w [...] (zwanej dalej "Spółdzielnią") zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na części działki o nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że docieplenie budynku jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną, dlatego potrzebne jest uzyskanie zgody na tę inwestycję wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Na skutek odwołania wniesionego przez Spółdzielnię decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego zakres robót objętych wnioskiem inwestora przekracza zakres zwykłego zarządu, a zatem prawo Spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. Tymczasem Spółdzielnia dysponuje zgodami niektórych współwłaścicieli. W tej sytuacji nie ma podstaw do wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, a tym samym decyzja organu pierwszej instancji jest słuszna i brak jest podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia, zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 1222) w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), art. 4 ust. 4 i art. 61 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, art. 2 pkt 2 oraz art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz.U. Nr 233, poz. 1459 ze zm.), przepisu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z przepisami art. 2 pkt 2 oraz art. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd w pełni podzielił przedstawioną tam argumentację, która legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i jednocześnie uznał, że zarzuty zgłoszone w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Za trafne Sąd uznał stanowisko zgodnie z którym objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę roboty stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Powyższa teza znajduje ugruntowane potwierdzenie w orzecznictwie. Dalej Sąd wskazał, że z treści art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei z art. 3 pkt 11 ww. ustawy wynika, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Dalej Sąd wskazał, że w okolicznościach sprawy jest bezsprzeczne to, iż budynek objęty planowaną inwestycją pozostaje we współwłasności Spółdzielni oraz właścicieli lokali wyodrębnionych, wśród których, co oświadczył na rozprawie pełnomocnik Spółdzielni, są właściciele pozostający członkami Spółdzielni, jak również tacy właściciele, którzy członkami nie są. Następnie Sąd wyjaśnił, że skoro planowana inwestycja wykraczała poza zakres zwykłego zarządu, to niezbędna była analiza art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Organ w tym zakresie przeprowadził prawidłowy wywód w świetle którego inwestor (Spółdzielnia) nie mógł powoływać się na zarząd sprawowany w oparciu o ten przepis. Nadto Sąd wskazał, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12, z której wynika, że zarząd nieruchomością wspólną uprawnia Spółdzielnię do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółdzielnia kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono: 1/ w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: a) art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane "poprzez jego wykładnię i w konsekwencji uznanie", iż skarżąca Spółdzielnia nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy zgodę na termomodernizację budynku przy ul. [...] w [...] wyraziła większość współwłaścicieli, b) art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż spółdzielnia mieszkaniowa do wykonania robót termomodernizacyjnych na elementach wspólnych budynku potrzebuje zgody wszystkich współwłaścicieli, c) art. 4 ust. 4 i art. 61 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych "poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy na spółdzielniach mieszkaniowych spoczywają obowiązki, a tym samym prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli w zakresie eksploatacji i utrzymania oraz remontu budynków", d) art. 2 pkt 2 oraz art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy rodzaj robót mających być przedmiotem pozwolenia ma charakter remontu koniecznego do właściwej eksploatacji budynku; 2/ w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: a) "art. 145 § 1 lit c" p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego pomimo, iż organ administracyjny nie rozważył wszechstronnie materiału dowodowego, a w szczególności przyjął, iż na dokonanie termomodernizacji budynku wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, b) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a w szczególności zaakceptowanie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w zakresie zamierzenia inwestycyjnego. Wskazując na powyższe Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. ośmiu współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w [...] wniosło o odrzucenie wywiedzionej przez Spółdzielnię skargi kasacyjnej, ponosząc że autor skargi kasacyjnej nie ma racji. O oddalenie skargi kasacyjnej wniosła także [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione pozostają usprawiedliwione. W niniejszej sprawie zasadniczy problem sprowadza się do tego, czy Spółdzielnia w realiach niniejszej sprawy posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika bowiem, że przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego było uznanie, że Spółdzielnia nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie niesporne jest, że przedmiotowy budynek jest własnością Spółdzielni oraz właścicieli lokali stanowiących odrębną własność. Poza sporem pozostaje także, że niektórzy właściciele lokali stanowiących odrębną własność nie wyrazili zgody na termomodernizację budynku. W związku z tą sytuacją zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji stanęli na stanowisku, że dla przyjęcia posiadania przez Spółdzielnię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, gdyż przedmiotowa inwestycja stanowi czynność przekraczają zakres zwykłego zarządu. Powyższe stało się przyczyną odmowy wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Z takim stanowiskiem nie zgadza się inwestor, podnosząc przytoczone wyżej zarzuty prawa materialnego i procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 października 2015 r. II OPS 2/15, zarzuty naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane oraz art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zasługują na uwzględnienie. Z treści art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast przepis art. 3 pkt 11 tej ustawy stanowi, że przez pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W niniejszej sprawie złożone przez Spółdzielnię oświadczenie było kwestionowane, co statuowało po stronie organu obowiązek wyjaśnienia tej kwestii. Zajmując stanowisko o braku po stronie Spółdzielni prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Sąd pierwszej instancji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12, w której przyjęto, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że w sytuacji gdy realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego. Natomiast jeżeli realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to spółdzielnia mieszkaniowa posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli. Jednakże w uchwale z dnia 19 października 2015 r. skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego odstąpił od poglądu wyrażonego w ww. uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., iż ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa zarządu nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową i konieczne jest stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności, przyjmując że "spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r., poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej". W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, iż ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych określa, że zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Z punktu widzenia Prawa budowlanego kryterium oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną, jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie jest więc potrzebne, na gruncie Prawa budowlanego, rozważanie, czy zarząd wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W każdym przypadku natomiast, gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, regulowane przepisami Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że wprawdzie ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Można jednak przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale II OPS 2/15, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, z uwagi na nierozważenie przez Sąd pierwszej instancji, czy roboty objęte wnioskiem Spółdzielni mieszczą się w pojęciu eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną, konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku. Ustalenie powyższej okoliczności jest o tyle istotne, że w przypadku przyjęcia, iż roboty budowlane mieszczą się w pojęciu eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną, nie można będzie odmówić wydania pozwolenia na budowę z powodu braku po stronie Spółdzielni prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Dotąd powiedziane pozwala uznać za nieusprawiedliwione, na tym etapie postępowania, dwa ostatnie zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 2 oraz art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane oraz art. 4 ust. 4 i art. 6¹ ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Za skuteczny nie mógł zostać także uznany zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Spółdzielnia nie wskazała bowiem jaki to materiał dowody nie został wzięty przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę i jakie istotne okoliczności zostały przez niego pominięte. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (omyłkowo podany w skardze kasacyjnej jako "art. 145 § 1 lit c") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. A w związku z tym, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylając zaskarżone orzeczenie uznał, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. i przeszedł do rozpoznania skargi. W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zarówno decyzja organu odwoławczego jak i decyzja organu pierwszej instancji obarczone są taką samą wadą co orzeczenie Sądu pierwszej instancji. Rozważania organów również skupiły się na kwestii tego, że roboty objęte wnioskiem Spółdzielni przekraczają zakres zwykłego zarządu, co w połączeniu z brakiem zgody na roboty wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, doprowadziło organy do uznania, że Spółdzielnia nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem rozważania te w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OPS 2/15 nie mają już znaczenia. Celem ustalenia czy Spółdzielnia posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane konieczne jest rozważenie, czy planowane zamierzenie dotyczy eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną, a tego w decyzjach obu instancji brak. Dlatego zaszła konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. W związku z powyższym, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.