II GSK 237/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 708/14 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. II GSK 237/15 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 28 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę Z. N. ( dalej: Skarżący), na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. ( dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] czerwca 2014 r., wydanej w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: W dniu 22 kwietnia 2013r., Skarżący złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, w którym zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 41,04, w tym działkę rolną A położoną na działkach ewidencyjnych nr 1 i nr 615 o powierzchni 27,70 ha, działkę rolną B położoną na działce ewidencyjnej nr 3 o powierzchni 12,30 ha, działkę rolną C położoną na działce ewidencyjnej nr 624 o powierzchni 0,73 ha oraz działkę rolną D położoną na działce ewidencyjnej nr 1062 o powierzchni 0,31 ha. W dniach 14 - 15 listopada 2013r. w gospodarstwie Skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu, w zakresie kwalifikowalności powierzchni, która potwierdziła powierzchnię użytkowaną w celu rolniczym, w przypadku działek rolnych A, C i D, natomiast w przypadku działki rolnej B stwierdzono, iż jej powierzchnia jest większa od powierzchni zadeklarowanej o 0,48 ha i wynosi 12,78 ha. W tych samych dniach w gospodarstwie Skarżącego przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, podczas której stwierdzono: brak koszenia na powierzchni 2,79 ha działki rolnej A oraz brak zebrania pokosu na powierzchni 22,17 ha, jak również brak zebrania pokosu na powierzchni 10,67 ha działki rolnej B oraz brak koszenia na powierzchni 0,48 ha działki rolnej C. Następnie, w dniu 2 grudnia 2013r. w gospodarstwie Skarżącego została przeprowadzona kontrola rolnośrodowiskowa obejmująca spełnienie wymogów programu rolnośrodowiskowego, podczas której stwierdzono dokoszenie działki rolnej A, brak zebrania pokosu na działkach A i B oraz dokoszenie po terminie działki rolnej C. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., przyznał jednolitą płatność obszarową na 2013r. w wysokości 32.443,52 zł. Płatność ta została przyznana do powierzchni zadeklarowanej we wniosku, a następnie pomniejszona o kwotę 628,58 zł., ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego oraz o kwotę 1003,41 zł. ze względu na nieprzestrzeganie norm oraz wymogów. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie tego organu, organ I instancji zasadnie przyznał jednolitą płatność obszarową w pomniejszonej wysokości. Wskazał, że w toku kontroli ustalono, iż powierzchnia użytkowana w celu rolniczym w gospodarstwie strony wynosi 41,52 ha, a więc o 0,48 ha więcej niż zadeklarowano we wniosku. Wyjaśnił, że stosownie do art. 57 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 str. 65 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), w przypadku wniosków o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej, jeżeli stwierdzony obszar grupy upraw jest większy niż zadeklarowany we wniosku o przyznanie pomocy, do obliczania pomocy wykorzystuje się obszar zadeklarowany, co tez organ I instancji uczynił. Podkreślił również, że z uwagi na zadeklarowanie działki rolnej A do pomocy rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 4 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000" wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000, koszenie i zebranie okrywy roślinnej winno odbyć się w terminie od 1 sierpnia do 30 września, zgodnie z sekcją 1 ust. 2 pkt 4 lit. a załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361,dalej: rozporządzenie z dnia 13 marca 2013r.). Przeprowadzona w gospodarstwie producenta rolnego kontrola wykazała, że na powierzchni 2,79 ha działki rolnej A oraz na powierzchni 0,48 ha działki rolnej C nie wykonano obowiązkowego koszenia (pozostała część nieskoszona tj. 2,77 ha działki rolnej A i 0,07 ha działki rolnej C stanowi 10% powierzchni objętej programem rolnośrodowiskowym) oraz, że na powierzchni 22,17 ha działki rolnej A oraz na powierzchni 10,67 ha działki rolnej B okrywa roślinna była wprawdzie skoszona, jednakże nie została przez producenta rolnego zebrana, co jest widoczne na wykonanych zdjęciach, w dniu kontroli (widoczne pokosy). Natomiast niewykoszenie obowiązkowych części zadeklarowanych działek rolnych, jak i nie zebranie pokosu, stanowi naruszenie § 1 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U z 2010r., Nr 39, poz. 211 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 11 marca 2010r. W ocenie Dyrektora ARiMR Skarżący nie dopełnił obowiązku wykoszenia całej koniecznej powierzchni na działkach rolnych A i C oraz nie zebrał pokosu z części powierzchni działek rolnych A i B, co skutkowało nałożeniem na niego sankcji ze względu na nieprzestrzeganie norm oraz wymogów. Organ I instancji prawidłowo określił wysokość pomniejszenia płatności na 3% początkowej kwoty jednolitej płatności obszarowej, stosownie do art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Wyjaśnił również, że jednolita płatność obszarowa została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego w oparciu o art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30/16 z 31 stycznia 2009r.), na mocy którego ustalono współczynnik korygujący na 2013r., w art. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 1181/2013 z dnia 19 listopada 2013r. określającego współczynnik korygujący do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013 i uchylającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 964/2013 (Dz. Urz. UE L 313/13 z 22 listopada 2013 r.). Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wyniosła 148,64 euro, a w przeliczeniu na złote 628,58 zł. Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi zrzucił, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art.7, art.77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn.zm.; dalej: k.p.a.), oraz art. 80 k.p.a., polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów. Ponadto jego zdaniem organy obu instancji naruszyły art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art.67 i art. 68 k.p.a., nie wydając Skarżącemu żądanych odpisów i dokumentów z akt sprawy oraz wprowadzając do decyzji i jej uzasadnienia oczywiste błędy. Wyrokiem z dnia 28 października 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił powyższą skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, iż nie dopuścił do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym J. S., który, nie będąc adwokatem, czy radcą prawnym, przedstawiał się jako pełnomocnik Skarżącego. Pomimo wezwania i pouczenia o treści art.35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2012 poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), nie wskazał na stopień pokrewieństwa łączący go ze Skarżącym, a na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. stwierdził, że nie jest ani krewnym, ani przysposobionym Skarżącego, a swoje uprawnienie do występowania w sprawie w charakterze pełnomocnika wyprowadza z tego, że jest współwłaścicielem gruntu, którego dotyczy sprawa. Powyższe okoliczności uzasadniały uznanie, iż nie może on być pełnomocnikiem w niniejszym postępowaniu. Z tego względu Sąd uznał za bezskuteczne pisma procesowe i wnioski dowodowe składane przez J. S. w imieniu Skarżącego. Nadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy orzekające oparły się na ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniach 14-15 listopada 2013 r., które ujawniły uchybienia w zakresie przestrzegania norm i wymogów na działkach A, B i C. Raport z kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną jednoznacznie stwierdza, że Skarżący nie przeprowadził na łąkach i pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej we właściwym terminie, wynikającym z wymogów szczegółowych dla wariantu 5.1. w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych, tj. koszenie w terminie od 1 sierpnia do 30 września, oraz usunięcia biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie. Podkreślił, że kontrola została przeprowadzona w listopadzie, a zatem w okresie pozwalającym na ustalenie, czy Skarżący dochował powyższych wymogów. Wobec stwierdzenia, że Skarżący pozostawił powierzchnię niekoszoną łąk, większą niż wynika to z wymogów w zakresie programu rolnośrodowiskowego tj. więcej niż 5 -10% (na działkach rolnych A i C), a także nie zebrał pokosu na działkach rolnych A i B, uzasadnione było przyjęcie wystąpienia nieprawidłowości o kodzie N.04.1 i zastosowanie zmniejszenia w wysokości 3% początkowej kwoty jednolitej płatności obszarowej, zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Sąd I instancji wyjaśnił, że kontrola w zakresie wzajemnej zgodności nie wymaga udziału beneficjenta, natomiast, jak wynika z akt sprawy, o wynikach kontroli został on powiadomiony, doręczono mu raport z kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną i umożliwiono złożenie zastrzeżeń. Natomiast, powtórzenie kontroli w dniu 2 grudnia 2013r., gdy inspektorzy przeprowadzali u beneficjenta kontrolę rolnośrodowiskową, niweczyłoby jej sens, zwłaszcza wobec stwierdzenia, że stan faktyczny na gruncie uległ zmianie po kontroli w dniach 14-15 listopada 2013r., bo jak wynika z notatki służbowej z dnia 2 grudnia 2013r. na spornych działkach nastąpiło dokoszenie – czyli wykoszenie dodatkowej powierzchni nieskoszonej, a ponadto widoczne były świeże ślady opon ciągnika, co oznaczało, że Skarżący już po kontroli wykosił dodatkową powierzchnię łąki. Brak było w tej sytuacji podstaw do dokonywania pomiaru powierzchni dokoszenia, skoro kontrola miała na celu m.in. ustalenie czy koszenie i zebranie biomasy wykonano w odpowiednim terminie.. Kontrolujący nie mogli również dokonać pomiaru powierzchni kompleksu złożonego z dwóch lub więcej działek rolnych i w odniesieniu do łącznej powierzchni tego kompleksu określać procent powierzchni nieskoszonej i przestrzeganie innych wymagań, bowiem płatności przyznawane są do zgłaszanych przez rolnika działek, przy czym spełnienie wymogów określa się odrębnie dla każdej działki Wskazując na treść art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz.173) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Skarżący nie przedstawił dowodów, które podważyłyby ustalenia kontroli na miejscu i prawidłowość wydanych decyzji. Wskazał również, że zawarty w skardze wniosek o powołanie biegłego celem ustalenia spełnienia przez Skarżącego wymogu zebrania biomasy nie został uwzględniony, bowiem sąd administracyjny co do zasady nie przeprowadza postępowania dowodowego. Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do ewentualnego przeprowadzenia dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.), natomiast prowadzenie tego postępowania w innym zakresie jest niedopuszczalne. Sąd wskazał również, iż organ I instancji rozpatrzył zastrzeżenia Skarżącego do ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 14-15 listopada 2013r., w piśmie z dnia 29 stycznia 2014r., uznając je za nie zasadne. Od powyższego wyroku Z. N. wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 kpa i art. 129 § 2 kpa oraz art. 238 § 1 kpa w zw. z art. 227 kpa i art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. — poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem skargi na decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] czerwca 2014 r., - art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie przedstawionych przez Skarżącego dowodów z dokumentów i uniemożliwienie mu usunięcia ewentualnych braków formalnych dowodów, braku właściwego podpisu, w powiązaniu z treścią art. 21 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 roku o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173), pozbawiając Skarżącego możliwości udowodnienia zarzutów skargi, - art. 49 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 §1 pkt. 1 p.p.s.a. oraz art. 46 p.p.s.a., poprzez uniemożliwienie Skarżącemu usunięcia braków formalnych pism wnoszących dowody: z dnia 6 października 2014 roku, z dnia 9 października 2014 roku oraz z dnia 22 września 2014 roku, - art. 7, 8, 77 i 80 kpa, poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w sprawie i zaniechanie przez Sąd dochodzenia prawdy obiektywnej, brak ustalenia faktycznego stanu w sprawie i zaniechanie przeprowadzenia niezbędnych środków dowodowych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, poprzez pominięcie oferowanych przez Skarżącego środków dowodowych z dokumentów oraz zasięgnięcia opinii od biegłego sądowego z zakresu rolnictwa. Wobec podniesionych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zdaniem Skarżącego Sąd I instancji, w sytuacji gdy uznał, że pisma procesowe i pisemne wnioski dowodowe wniesione przez pełnomocnika J. S. są bezskuteczne wobec braku właściwego podpisu, winien na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. wezwać Skarżącego do uzupełnienia tego braku, wyznaczając w tym celu termin. Nie wzywając natomiast Skarżącego do usunięcia braku formalnego pisma i odrzucając to pismo, Sąd pozbawił Skarżącego możliwości obrony swoich praw w stopniu uzasadniającym wniosek o uchylenie wyroku. Natomiast, Sąd I instancji uznając pisma z dnia 22 września 2014 r., 6 października 2014 r. i 9 października 2014 r. za bezskuteczne, pozbawił się możliwości dokonania oceny zasadności skargi. Skarżący wskazał również na treść art. 7 k.p.a. stwierdzając, że nie dopuszczono dowodu ze zdjęć wykonanych przez Skarżącego w dniu 2 grudnia 2014 roku, wykonanych na skutek, jego zdaniem powtórzonej kontroli, z jego udziałem w dniu 2 grudnia 2013 r. W ocenie Skarżącego w toku postępowania sądowo - administracyjnego pominięto wszystkie wnioski dowodowe prezentowane przez rolnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty kasacyjne nie są uzasadnione. Skarżący oparł zarzuty skargi kasacyjnej o podstawę określoną w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., a więc o naruszenie przepisów postępowania. Zauważyć więc należy, iż podniesiony w ramach tej podstawy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 kpa i art. 129 § 2 kpa oraz art. 238 § 1 kpa w zw. z art. 227 kpa i art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem skargi na decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] czerwca 2014 r. jest niezrozumiały. Skarga kasacyjna bowiem nie zawiera wyjaśnienia, na czym polegało naruszenie powyższych przepisów. Wskazane w ramach powyższego zarzutu, przez Skarżącego, przepisy dotyczą niedopuszczalności odwołania ( art. 134 k.p.a..), terminu złożenia odwołania ( art. 129 § 2 k.p.a.), zawiadomienia o załatwieniu skargi( art. 238 § 1 k.p.a.), skargi na niewłaściwe lub przewlekłe prowadzenia sprawy przez organ ( art. 227 k.p.a.), bądź odnoszą się do zakresu kontroli organów administracji przez sądy administracyjne ( art. 3 § 1 k 2 pkt 2 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów, ale także uzasadnienia, co do tego w czym Skarżący dopatruje ich naruszenia, oraz wykazania jego istotnego wpływu na wynik sprawy, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej Natomiast wymienienie przepisów, nie odnoszących się do istoty sprawy oraz nie przedstawienie uzasadnienia sposobu ich naruszenia, skutkuje brakiem możliwości ich kontroli merytorycznej. Skarżący zarzucił również w skardze kasacyjnej naruszenie - art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji przedstawionych dowodów z dokumentów i uniemożliwienie mu usunięcia ewentualnych braków formalnych dowodów, jak również wiążące się z powyższym zarzutem, naruszenie art. 49 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 §1 pkt. 1 p.p.s.a. oraz art. 46 p.p.s.a., poprzez uniemożliwienie Skarżącemu usunięcia braków formalnych pism zawierających dowody: z dnia 6 października 2014 roku, z dnia 9 października 2014 roku oraz z dnia 22 września 2014 roku. Oceniając powyższy zarzut zauważyć należy, iż odnosi się on do kwestii zaniechania, zdaniem Skarżącego, usunięcia braków formalnych pism składanych przez J. S., natomiast art. 57 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. dotyczy wymogów formalnych skargi. Nadto, Skarżący wskazując na naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. powiązał to naruszenie z art. 46 p.p.s.a. nie wskazując jednostki redakcyjnej art. 46 p.p.s.a., bowiem przepis ten składa się z wielu jednostek. Odnosząc się do przedstawionego zarzutu wskazać należy, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż skargę do Sądu I instancji wniósł w imieniu Skarżącego J.S. W związku z tym, iż J. S. nie mógł reprezentować Skarżącego w postępowaniu przed Sądem I instancji, Sąd ten wezwał Skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie, co też Skarżący uczynił. Skarżący został również poinformowany, w związku z wezwaniem, kto może być pełnomocnikiem zgodnie z art. 35 p.p.s.a.. Sąd postanowieniem odmówił również J. S. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika, a w konsekwencji uznał, iż czynności podjęte przez tą osobę, m.in. poprzez złożenie pism procesowych i wniosków dowodowych w nich zawartych, są bezskuteczne. W związku z powyższym Sąd I instancji adresował swoje czynności bezpośrednio do Skarżącego, z pominięciem nieskutecznie ustanowionego pełnomocnika. W takim stanie sprawy uznać należało, iż zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu usunięcia braków formalnych pism wniesionych przez J. S., jest niezasadny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem, że brak należytego umocowania, w sytuacji gdy jako pełnomocnik podejmowała czynności osoba, która w ogóle pełnomocnikiem być nie mogła, nie podlega konwalidacji poprzez potwierdzenie dokonanej czynności, przez stronę. (por. uchwałę SN z 28 lipca 2004 r., III CZP 32/2004, LexPolonica nr 367889, Biul. SN 2004, nr 7, poz. 8, uchwała 7 siedmiu sędziów SN z 8 lipca 2008 r. (III CZP 154/2007, LexPolonica nr 1924187, Biul. SN 2008, nr 7, poz. 5). W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, iż Sąd I instancji był zobowiązany do wezwania Skarżącego aby potwierdził dokonanie czynności dokonanych przez J. S., który nie należał do kręgu osób, które mogłyby pełnić funkcję pełnomocnika. W konsekwencji uznać należało, iż choćby z powyższych powodów niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem pisma z dnia 6 października 2014 roku, z dnia 9 października 2014 roku oraz z dnia 22 września 2014 roku, do których odnosi się powyższy zarzut wniesione zostały przez J. S. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów np. dowodu z zeznań świadka, przesłuchania stron, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne. Sąd administracyjny bowiem orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa do określonego stanu faktycznego. Tak więc postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 44, ). Nie jest więc możliwe podważenie ustaleń dokonanych przez organy prowadzące postępowanie administracyjne poprzez przedstawienie, w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.106 § 3 p.p.s.a. Niezasadne okazały się również, w świetle powyższych wywodów, zarzuty dowolnej oceny materiału dowodowego w sprawie i zaniechanie przez Sąd dochodzenia prawdy obiektywnej, brak ustalenia faktycznego stanu w sprawie i zaniechanie przeprowadzenia niezbędnych środków dowodowych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, poprzez pominięcie oferowanych przez Skarżącego środków dowodowych z dokumentów oraz zasięgnięcia opinii od biegłego sądowego z zakresu rolnictwa. Zauważyć należy również, iż Sąd I instancji prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mają zastosowania natomiast do tego postępowania przepisy art. 7, 8, 77 i 80 kpa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę oddalił.