VII SA/Wa 2875/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. L. kwotę 840 zł (osiemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia (...) sierpnia 2012 r. Nr (...) na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) umorzył wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego realizacja budowy budynku magazynowego z częścią biurową zlokalizowanego na działce nr (...) położonej w (...) przez P. F W uzasadnieniu wskazał, ze PINB w (...) na wniosek A. P. Ł. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami realizacji budowy budynku magazynowego z częścią biurową usytuowanego na działce nr (...) położonej w (...). Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 19.06.2012 r. stwierdzono na działce nr (...) położonej w (...) realizację budowy budynku magazynowego z częścią biurową. Wykonano ławy fundamentowe wraz ze stropami na części magazynowej oraz stropy fundamentowe na części biurowej. Wymiary części biurowej - usytuowanie stropów - mierzona w osiach wynosi 11,80 m x 9,80m. Wymiary części magazynowej - usytuowanie stropów - mierzona w osiach wynosi 15,00 m x 25,00 m. Usytuowanie obiektu mierzone od istniejących ogrodzeń pomiędzy działkami sąsiednimi: od strony działki nr (...): 3,20 m; 3,10 m (magazyn), 4,10 m, 4,20 m (część biurowa); od działki nr (...): 3,20 m; 3,10 m (magazyn); od działki nr (...): 2,90 m (magazyn). Inwestor przedłożył decyzję nr (...) z dnia (...).07.2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku magazynowego z częścią biurową na działce nr (...) położonej w (...). W toku postępowania organ powiatowy ustalił, że wyrokiem z dnia 14.02.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2595/11 WSA uchylił decyzję Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) .09.2011 r. utrzymującą w mocy decyzję nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto PINB w (...) ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę z chwilą uprawomocnienia się wyroku stała się nieostateczna. Organ powiatowy wskazał, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło dnia 31.05.2012 r., czyli w okresie nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę - co zdaniem organu powiatowego stanowi o samowolnie wykonywanych robotach budowlanych związanych z realizacją budynku magazynowego z częścią biurową. Mając na uwadze powyższe postanowieniem nr (...) z dnia (...).06.2012 r. PINB w (...) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku. (...)WINB postanowieniem nr (...) z dnia (...).08.2012 r. utrzymał w mocy w/w postanowienie organu powiatowego. Przywołaną na wstępie decyzją nr (...) z dnia (...).08.2012 r. PINB w (...) umorzył wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego realizacji budowy budynku magazynowego z częścią biurową. Odwołania od w/w decyzji wnieśli A. P. Ł. oraz P. F. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia (...) października 2012 r. Nr (...) działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że umorzenie postępowania z przyczyn wskazanych przez organ powiatowy nie znajdowało uzasadnienia. Przepisy prawa nie przewidują możliwości umorzenia postępowania prowadzonego "w trybie przepisów" określonej ustawy. Postępowanie administracyjne jest związane z jego przedmiotem - w omawianej sprawie z robotami budowlanymi polegającymi na budowie budynku magazynowego z częścią biurową zlokalizowanego na działce nr (...) położonej w (...), a nie z trybem jego prowadzenia. Inwestor posiadał decyzję Starosty Powiatu (...) nr (...) z dnia (...).07.2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla P. F. budynku magazynowego z częścią biurową. Z przedłożonych przez inwestora dokumentów wynika, że posiadał on ostateczną decyzję zezwalającą na realizację przedmiotowej budowy, jednak w toku postępowania A. P. Ł. przedłożyła do akt sprawy wyrok WSA z dnia 14.02.2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2595/11 uchylający decyzję Wojewody (...) nr (...) z dnia (...).09.2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto z pisma Wojewody (...) z dnia (...).06.2012 r. skierowanego do Starostwa Powiatowego w (...) wynika, iż sprawa przed Wojewodą (...) ponownie nie została rozpatrzona, co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę z chwilą uprawomocnienia się wyroku stała się nieostateczna. W chwili wykonywania przez P. F. robót budowlanych, tj. w okresie od dnia 31.05.2012 r. do dnia 19.06.2012 r., w obrocie prawnym pozostawała w dalszym ciągu nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty Powiatu (...) nr (...). Dopiero decyzją nr (...) z dnia (...).07.2012 r. Wojewoda (...) uchylił decyzję Starosty Powiatu (...) nr (...) z dnia (...).07.2011 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 Prawa budowlanego tylko na podstawie ostatecznej decyzji inwestor może rozpocząć roboty budowlane. Z akt sprawy wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę nr (...) miała przymiot ostateczności do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA tj. do marca 2012 r. Z wpisu w dzienniku budowy wynika, że rozpoczęcie przedmiotowych robót budowlanych nastąpiło w dniu 31.05.2012; r., czyli w okresie nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jakkolwiek decyzja nr (...) z dnia (...).07.2011 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla P. F. budynku magazynowego z częścią biurową na działce nr (...) położonej w (...) przy ul. (...) nie posiadała w chwili prowadzenia robót budowlanych przymiotu ostateczności, to jednak zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzeczniczą inwestor, który prowadził roboty budowlane w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nie może być traktowany tak samo jak podmiot który wykonuje roboty budowlane bez jakiegokolwiek pozwolenia na budowę, tj. w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. W taki przypadku trybem właściwym do prowadzenia postępowanie jest tryb art. 50-51 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższy przepis organ powiatowy winien przeprowadzić postępowanie w oparciu o w/w przepis i wydać jedną z decyzji w nim określonych. Za prowadzeniem postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego przemawia także fakt, iż PINB w (...) wydał w przedmiotowej sprawie postanowienie na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, które następnie zostało utrzymane w mocy postanowieniem (...)WINB nr (...) z dnia (...).08.2012 r. W ocenie (...)WINB organ powiatowy bezpodstawnie przyjął, iż należy umorzyć postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a następnie wszcząć postępowanie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję PINB w (...) i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyła A. P. L. Wniosła: -o uchylenie, w całości decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia (...).10.2012 i decyzji nr. (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...).08.2012 r umarzającej wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego realizacji budynku magazynowego z częścią biurową i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu wydania decyzji zobowiązującej P. F. do rozbiórki wykonanych częściowo robót obiektu budowlanego na działce nr. (...) położonej w (...) przy ul. (...), wywiezienie tych elementów poza tren działki i przywrócenie stanu poprzedniego w zakreślonym przez organ terminie pod rygorem wykonania tych robót na koszt P. F. w razie bezskutecznego upływu zakreślonego terminu, proponuję termin 30 dniowy; - o dołączenie do akt niniejszej sprawy akt sprawy prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VII syg. Akt VII SA/WA2595/11 Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie artykułu 48 § 1 prawa budowlanego; - naruszenie art. 28 prawa budowlanego, gdyż pozwolenie na budowę i decyzja starosty (...) nr. (...) zostały zaskarżone zatem nie uprawomocniły się o czym wiedział P. F., Starosta Powiatu (...) i Wojewoda (...), co wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, zatem nie można było wszczynać i wykonywać żadnych robót budowlanych; - sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przywołanego w moich pismach i odwołaniu z dnia 06.09.2012r oraz Uchwale Rady Miejskiej w (...) nr. (...) z dnia (...).11.200lr (zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta (...))- brak ustosunkowania się do zgłoszonych zarzutów; - naruszenie zasady prawdy obiektywnej, wyrażania słusznego interesu obywateli zawartej w art. 7 k.p.a zgodnie z którym organy administracji publicznej mają obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli, a zatem i mój i mojej rodziny. Nasze słuszne interesy zostały w rażący sposób naruszone. - naruszenie art. 107§ 3 k.p.a - uzasadnienia decyzji powinny zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Brak jest ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zgłaszanych przeze mnie. - naruszenie przepisu art. 3 pkt.20 prawa budowlanego, art. 5 ust.1 pkt. 9 prawa budowlanego. Projektowana inwestycja budowlana jest przedsięwzięciem mogącym bardzo znacząco, negatywnie oddziaływać na moją działkę a także na środowisko w tym również w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2004 (Dz. U.Nr.257,poz.2573) i za taki powinien być uznany. Nie mogą być podejmowane jakiekolwiek działania organów zmierzające do legalizacji przedmiotowej inwestycji. - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a zgodnie z którym organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy- a pomija istotne dowody świadczące na rzecz skarżącej. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu była decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2012 r. uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wyraził przy tym pogląd, że wobec inwestora, sprawcy samowoli budowlanej winno toczyć się postępowanie naprawcze w oparciu o procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy z tym poglądem się nie zgodził stojąc na stanowisku, że prowadzenie robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę nie może być traktowane tak samo jak prowadzenie robót bez jakiegokolwiek pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stan faktyczny w niniejszej sprawie w zakresie istotnym do rozstrzygania nie jest sporny. Nie budzi wątpliwości, że inwestor rozpoczął roboty budowlane w momencie, gdy decyzja Starosty (...) nr (...) o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę zawsze jest traktowane jako samowola budowlana, zagrożona nakazem rozbiórki - art. 48 ww. ustawy. Inwestor rozpoczynający roboty budowlane gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie stała się ostateczna, winien być traktowany jak osoba, która nie posiada pozwolenia na budowę wymaganego przepisem art. 28 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją powyższego jest konieczność zastosowania trybu określonego w art. 48 tej ustawy. W kontekście powyższego nie zasługują na akceptację argumenty wskazywane przez organ odwoławczy, który powołuje się na orzecznictwo dotyczące przypadków realizowania robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyeliminowanej później na skutek stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem, który skład orzekający w pełni podziela, przypadki te należy traktować jako samowolę budowlaną, jednak nie w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, ale jako inne przypadki, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, nie można jednak utożsamiać inwestora, który rozpoczął i zrealizował roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej później z obiegu na skutek stwierdzenia jej nieważności, z inwestorem podejmującym roboty budowlane przed uzyskaniem ostateczności decyzji. Sytuacja obu tych podmiotów jest diametralnie różna: pierwszy z nich realizował roboty budowlane gdy decyzja o pozwoleniu na budowę przez cały czas funkcjonowała w porządku prawnym, działał na podstawie takiego aktu i w zaufaniu do władzy administracyjnej, co wyczerpywało przesłankę z art. 28 ustawy Prawo budowlane , podczas gdy drugi z nich rozpoczął i prowadził roboty budowlane z pełną świadomością, że nie jest uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie roboty budowlane zostały podjęte w dniu 31 maja 2012 r. i kontynuowane pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo postanowienia wstrzymującego roboty i następnie po wyeliminowaniu tej decyzji w postępowaniu odwoławczym i umorzeniu postępowanie wobec rozpoczęcia robót. Zachowanie takie świadczy o świadomym i celowym działaniu wbrew przepisom prawa budowlanego. W związku z tym osoba taka nie może być lepiej traktowana niż osoba która prowadziła roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte zostało na błędnej wykładni art. 48 Prawa budowlanego. W tej sytuacji należało uznać, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, trakcie którego wydano już rozstrzygnięcia winno być umorzone. Mając powyższe na uwadze i uznając decyzję za opartą na niewłaściwie zastosowanym prawie materialnym i prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, sąd uchylił decyzje organu odwoławczego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uchylenia decyzji było zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).