II SA/Ke 800/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2014r. sprawy ze skargi K. A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku K. A. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującej K. A. rozbiórkę elementów budynku składowo – inwentarskiego, tj. pokrycia dachu z blachy nad częścią budynku, ścian szczytowych poddasza od strony północnej oraz od strony południowej, drewnianych ścian poddasza, znajdujących się ponad stropem parteru po stronie wschodniej i zachodniej budynku; zrealizowanych po dacie otrzymania postanowienia z dnia [...] nakazującego wstrzymanie robót, na podstawie art. 59 § 2 kpa oraz art. 134 kpa: 1. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]; 2. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja z dnia [...] jest decyzją ostateczną, została ona doręczona wnioskodawcy w dniu 10 stycznia 2012 r. w trybie art. 47 § 1 i § 2 kpa z uwagi na fakt, że odmówił on przyjęcia przesyłki pocztowej zawierającej decyzję organu I instancji. Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. K. A. wystąpił do PINB o wydanie kserokopii decyzji organu I instancji z dnia [...], którą otrzymał w tym samym dniu, natomiast w dniu 26 czerwca 2014 r. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Rozpatrując ten wniosek Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego cytując art. 58 § 1 kpa stwierdził, że nie została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia doręczenia decyzji organu I instancji - adresat odmówił przyjęcia przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję. Tym samym świadomie pozbawił się możliwości zaskarżenia tej decyzji w toku instancyjnym. Fakt odmówienia przyjęcia przesyłki pocztowej zawierającej decyzję organu I instancji świadczy o zawinieniu ze strony wnioskodawcy. Nie było zatem podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ II instancji odnosząc się do argumentów wniosku podniósł, że okoliczności w nim podnoszone zaistniały ponad dwa lata przed dniem kiedy to wnioskodawca odmówił przyjęcia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji. Zatem okoliczności te nie mogły być uznane za przyczynę wyłączającą brak winy w uchybieniu terminu. Natomiast okoliczność, że wnioskodawca w związku z wykonywaną pracą zawodową był w tym czasie zameldowany czasowo na terenie Republiki Federalnej Niemiec, jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wobec faktu przebywania wnioskodawcy na terenie Polski w momencie doręczenia mu decyzji organu I instancji z dnia [...] Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Inspektor stwierdził, że odwołanie K. A. od decyzji z dnia [...] - zostało wniesione z uchybieniem ustawowego - czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. W związku z takim stanowiskiem, zgodnie z treścią art. 134 kpa, który stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, należało – wraz z odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - stwierdzić jednocześnie uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przepisy postępowania administracyjnego przewidują, iż postanowienia wydane przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 kpa oraz w przedmiocie przewrócenia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 59 § 2 kpa są ostateczne i służy na nie wyłącznie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skoro na oba te postanowienia służy ten sam środek zaskarżenia, mając na względzie ochronę procesowego interesu strony wynikającą z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wskazanym było w przypadku odmownego załatwienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia - jednym postanowieniem. Taki tok postępowania odpowiada bowiem regułom kultury administrowania i uwzględnia słuszny interes strony oraz świadczy o poszanowaniu zasad dobrej administracji przewidzianych w uchwalonym przez Parlament Europejski w dniu 06.09.2001r. Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji oraz o prawidłowym stosowaniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. A., domagając się jego uchylenia i nakazania organowi przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 58 kpa. W uzasadnieniu stwierdził, że postanowienie to oparte jest na nieprawdziwej informacji, że w dniu [...] przebywał w Polsce i odmówił przyjęcia decyzji organu I instancji. Tymczasem w tym czasie, tj. w okresie od 4 do 14 stycznia 2012 r. przebywał na delegacji w Niemczech, a zatem nie mógł odmówić przyjęcia przesyłki skoro nie przebywał w Polsce. Zarzucił też, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. Nie można przypisać winy za uchybienie terminowi osobie, która fizycznie nie mogła odebrać przesyłki, gdyż nie przebywała w tym czasie w kraju. Na dowód swoich twierdzeń dotyczących faktu przebywania w Niemczech w dacie domniemanej próby doręczenia decyzji z dnia [...] skarżący dołączył zaświadczenie D.M.S. Hand – Pol Sp. z o.o. w Czekanowie z dnia 29 lipca 2014 r. oraz wniosek o wymeldowanie z pobytu czasowego w /Niemczech z dnia 2 października 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sądowa kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Według natomiast art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wywiązanie się z obowiązków wynikających z przytoczonych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wymaga prawidłowej oceny rzeczywistej treści podania (art. 63 § 1 kpa) złożonego przez stronę, w celu udzielenia stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek mających zapobiec poniesieniu przez stronę szkody na skutek nieznajomości prawa. Choć bowiem to strona określa w swym podaniu, o co wnosi, to jednak obowiązkiem organu rozpatrującego to podanie jest prawidłowe odczytanie jego treści w kontekście powoływanych przez stronę okoliczności faktycznych, bez kierowania się wyłącznie oznaczeniem takiego podania. Jeżeli przy tym przeprowadzona analiza podania wskazuje, że treścią podania jest inny jego rodzaj, niż wskazuje na to sama stron, obowiązkiem organu wynikającym z przytoczonego przepisu art. 9 kpa jest powiadomienie strony o dostrzeżonej rozbieżności, poinformowanie strony o konsekwencjach różnej kwalifikacji tego podania i zakreślenie stronie terminu do jego sprecyzowania. Dopiero bowiem pełna wiedza strony o konsekwencjach wyboru sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego pozwala organowi na rozpatrzenie podania strony według takiej jego treści, jaką strona ostatecznie wybrała. Przedmiotem sprawy była kwestia uchybienia terminowi do złożenia odwołania od decyzji PINB z dnia [...]. Według ustaleń organu opartych na treści adnotacji doręczyciela na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki zawierającej tę decyzję, wysłanej w dniu 5 stycznia 2012 roku do skarżącego K. A. pod adres [...] - adresat odmówił przyjęcia tej przesyłki w dniu 10 stycznia 2012 r. Po uzyskaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na własne żądanie kserokopii decyzji z dnia [...], K. A. zwrócił się w dniu 26 czerwca 2014 r. (data nadania przesyłki) do PINB z prośbą o przywrócenie terminu do odwołania się od decyzji z dnia [...] Prośbę umotywował "różnymi przyczynami rodzinnymi jak również specyfiką podjętej i wykonywanej pracy jako pracownik oddelegowany do pracy poza granicami kraju". Wyjaśnił też, że "Telefonu i miejsce pracy oraz firmę zatrudniającą nie zostawił matce M. A. Natomiast (upoważnienia) na składanie wyjaśnień i odbieranie korespondencji nie zostawił, ponieważ matka jest osobą starszą 85 lat i jest analfabetką, córka lat 13, druga córka lat 25 zamężna nie wyraziła zgody na pełnomocnictwa. Żona E. A. rozwód od 2010 r." W piśmie tym skarżący odniósł się również merytorycznie do postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w wyniku którego doszło do wydania decyzji z dnia [...] W kolejnym piśmie datowanym na dzień 10 lipca 2014 r. skarżący wyjaśnił, że nie mógł wnieść odwołania w wyznaczonym terminie, ponieważ przebywał za granicą, na co przedstawi stosowne dowody. W następnym piśmie z dnia 11 lipca 2014 r. skarżący uzupełnił, że "w aktach sprawy znajduje się list polecony, jakoby odmówił otrzymania go, z wyjaśnienia listonosza wynika, że się pomylił na adnotacji zwrotnej pisząc, "odmówił otrzymania" zamiast "odmówiła otrzymania" chodziło mu o jego 83 letnią matkę". W oparciu o takie twierdzenia K. A., nie można było w ocenie Sądu nie powziąć wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście przedmiotem oceny organu II instancji powinna być wyłącznie, czy też przede wszystkim kwestia uchybienia terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] O uchybieniu terminu do złożenia odwołania, a w konsekwencji o przywróceniu terminu do wniesienia takiego odwołania można mówić wtedy, gdy nie ma wątpliwości co do tego, że termin rzeczywiście został uchybiony. Warunkiem stwierdzenia uchybienia terminu jest bowiem w pierwszym rzędzie stwierdzenie, że termin rozpoczął bieg. Jeżeli strona kwestionuje zaistnienie zdarzenia, od którego miał się rozpocząć bieg terminu do wniesienia odwołania, to bez wyjaśnienia tej kwestii nie jest możliwe rozważanie przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia takiego odwołania. Sytuacja taka miała w ocenie Sądu miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z twierdzeń K. A. przedstawionych już w jego piśmie z dnia 26 czerwca 2014 r. (data stempla pocztowego), a uściślonych w kolejnych pismach z dnia 10 i 11 lipca 2014 r., ustalenie organu dotyczące doręczenia mu w dniu 10 stycznia 2012 r., w trybie art. 47 ust. 2 kpa (tj. na skutek odmowy przyjęcia pisma przez adresata) decyzji z dnia [...] - nie ma wystarczającego oparcia w zebranym materiale dowodowym. Według skarżącego bowiem, w czasie próby doręczenia mu przesyłki w dniu 10 stycznia 2012 r., nie było go w domu, gdyż przebywał w Niemczech, gdzie pracował od 28 lutego 2008 r. Odmowa przyjęcia przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] odnotowana przez doręczyciela na zwrotnym poświadczeniu odbioru tej przesyłki, dotyczyła natomiast jego 83-letniej matki. Podnoszona przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego okoliczność przebywania za granicą w dacie próby doręczenia w dniu 10 stycznia 2012 r., nie została przez skarżącego wykazana w toku postępowania administracyjnego. Organ tę kwestię całkowicie pominął przyjmując, że niepodważalny jest w sprawie fakt odmowy przyjęcia przez samego skarżącego przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...], skoro wynika on z adnotacji doręczyciela na tej przesyłce. Organ nie podjął więc próby zweryfikowania prawdziwości tej adnotacji, choć zgodnie z art. 80 kpa miał obowiązek ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność ta została udowodniona, a według art. 77 § 1 kpa miał obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Choć skarżący dopiero do skargi dołączył zaświadczenie podpisane przez prezesa zatrudniającej skarżącego spółki D.M.S. Hand – Pol w Czekanowie, z którego wynika, że w okresie zatrudnienia od 4 stycznia do 14 lutego 2012 r. przebywał na delegacji w Niemczech, to jednak uwzględniając składane przez skarżącego oświadczenia jeszcze w toku postępowania administracyjnego, koniecznym zdaniem Sądu było przeprowadzenie przez WINB stosownego postępowania wyjaśniającego, w celu zweryfikowania twierdzeń skarżącego dotyczących przedmiotowej próby doręczenia. Wskazane okoliczności wyraźnie wynikające z twierdzeń skarżącego formułowanych już w toku postępowania administracyjnego nakazywały organowi podjęcie również działań zmierzających do uściślenia podania strony z dnia 26 czerwca 2014 r. Organ winien był w szczególności ustalić, czy intencją K. A. rzeczywiście było złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...], w czym mieściłoby się przyznanie, że termin do wniesienia tego odwołania został uchybiony, czyli że rozpoczął bieg, a więc także, że doszło w sprawie do skutecznego doręczenia skarżącemu odpisu decyzji z dnia [...], czy też może jednak intencją skarżącego było przede wszystkim złożenie odwołania od decyzji z dnia [...], skoro uważał, że decyzja ta nie została mu doręczona. Możliwe jest również, że intencją strony było złożenie odwołania, a na wypadek nieuwzględnienia twierdzeń skarżącego co do faktu niedoręczenia mu decyzji z dnia [...] – wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego odwołania. O takiej intencji strony może świadczyć powołanie się przez niego w treści podania z dnia 26 czerwca 2014 r., a zwłaszcza z dnia 10 i 11 lipca 2014 r., na okoliczności mające świadczyć o braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania (śmierć syna, tocząca się sprawa o rozwód, pożar stodoły). Nie dostrzegając wskazanych wyżej możliwości odczytania rzeczywistej treści podania strony z dnia 26 czerwca 2014 r., organ zaniechał jego uściślenia, a przez to i poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw K. A. będących przedmiotem postępowania. Organ nie dopełnił również obowiązku, o jakim mowa w art. 9 zd. 2 kpa naruszając w ten sposób ten przepis w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem wykazania, że w dniu 10 stycznia 2012 r. K. A. nie przebywał w domu, ale na delegacji w Niemczech, niedopuszczalne było zastosowanie przez organ domniemania doręczenia mu decyzji, o jakim mowa w art. 47 § 2 kpa. Przepis ten bowiem dotyczy jedynie odmowy przyjęcia pisma przez adresata, a nie przez jego domownika, czy też osobę trzecią. W konsekwencji organ nie mógłby przyjąć, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] rozpoczął bieg w dniu 10 stycznia 2012 r., a więc że składając w dniu 26 czerwca 2014 r. pismo, z którego treści może wynikać, iż stanowiło ono również odwołanie od decyzji z dnia [...], K. A. uchybił terminowi do wniesienia odwołania od tej decyzji. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji wyjaśni w pierwszej kolejności, czy w związku z twierdzeniem strony dotyczącym jego nieobecności w miejscu zamieszkania w dniu 10 stycznia 2012 r. i wynikłym z tego niedoręczeniem mu decyzji z dnia [...], podanie strony z dnia 26 czerwca 2014 r. rzeczywiście było wyłącznie wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czy też może było również, bądź wyłącznie odwołaniem od tej decyzji. Wzywając stronę do uściślenia tego podania organ zastosuje się do treści art. 9 kpa informując stronę, o możliwych sposobach kwalifikacji tego podania i prawnych konsekwencjach wyboru przez skarżącego możliwych opcji kwalifikacji tego podania. W razie ewentualnego uściślenia, że intencją strony było przede wszystkim, czy też wyłącznie wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...], organ wyjaśni przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych, czy rzeczywiście w dniu 10 stycznia 2012 r. skarżący przebywał poza granicami Polski, a jeśli tak to dlaczego na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] znalazła się adnotacja o fakcie odmowy przyjęcia tej przesyłki przez adresata, czyli przez K. A. Konieczne w toku takiego postępowania będzie w szczególności przesłuchanie doręczyciela Urzędu Pocztowego w Ł., który sporządził w dniu 10 stycznia 2012 r. adnotację na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] oraz przesłuchanie matki skarżącego, na okoliczność domniemanej próby doręczenia, jaka miała wówczas mieć miejsce. Organ może też rozważyć potrzebę zweryfikowania i uściślenia treści zaświadczenia, jakie skarżący dołączył do skargi, poprzez wyjaśnienie, co konkretnie skarżący robił w czasie pobytu w Niemczech w dniu 10 stycznia 2012 r. i czy może to udokumentować. Jeżeli strona uściśli, że jej podanie z dnia 26 czerwca 2014 r. stanowi wyłączny, czy też ewentualny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...], przy rozpatrywaniu takiego wniosku organ będzie pamiętał o wynikających z treści art. 58 § 2 kpa formalnych przesłankach takiego wniosku. Również więc w takiej sytuacji będzie pamiętał o konieczności wyjaśnienia, czy w dniu 10 stycznia 2012 r. doszło do doręczenia stronie decyzji z dnia [...], a jeśli nie, to kiedy ewentualnie strona dowiedziała się o tej decyzji i czy zachowała 7- dniowy termin, o jakim mowa w art. 58 § 2 kpa. Oceniając ewentualnie tę kwestię organ zwróci uwagę na to, że z treści podania K. A. z dnia 23 czerwca 2014 r. o wydanie kserokopii decyzji z dnia [...] (k. I-46 akt organu I instancji) wynika, że już w dacie sporządzenia tego podania strona znała treść tej decyzji, skoro przytoczyło jej znak, datę i zasadniczą treść. Konieczne więc będzie wówczas wyjaśnienie, kiedy i skąd strona dowiedziała się o treści tej decyzji, a to w celu sprawdzenia, czy składając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji strona nie uchybiła nieprzywracalnemu 7-dniowemu terminowi do wniesienia prośby o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 i 3 kpa). Po wyjaśnieniu wskazanych wyżej wątpliwości organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. ----------------------- #