V SA/Wa 1440/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant: sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; oddala skargę Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy (WUP) w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. zobowiązująca do zwrotu części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w wysokości 88.598,59 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 23 października 2012 r. Samorząd Województwa [...], z upoważnienia którego działał Wojewódzki Urząd Pracy w [...] zawarł umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]". Projekt realizowany jest w okresie od 01.08.2012 r. do 31.07.2015 r. w ramach Priorytetu IX - Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionie Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Działania 9.6 - Upowszechnienie uczenia się dorosłych, Poddziałania 9.6.1 - Upowszechnienie kształcenia osób dorosłych w formach szkolnych. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie Nr [...] głównym celem projektu jest podniesienie kwalifikacji 125 kobiet i 110 mężczyzn w wieku od 18 do 64 lat, zamieszkałych na terenie województwa śląskiego, poprzez kształcenie ustawiczne w formach szkolnych na poziomie szkoły podstawowej, gimnazjum i liceum ogólnokształcącego. Wojewódzki Urząd Pracy w [...] jako Instytucja Pośrednicząca II stopnia w dniach 12, 13, 17 oraz 23 czerwca 2013 r. przeprowadził kontrolę planową nr [...], w zakresie prawidłowej i efektywnej realizacji projektu zgodnie z umową o dofinansowanie projektu. Przedmiotem kontroli była m.in. weryfikacja dokumentacji dotyczącej angażowania personelu projektu. W trakcie czynności kontrolnych zweryfikowano m.in. dokumenty potwierdzające zatrudnienie kadry zarządzającej projektem oraz kadry merytorycznej. W toku przeprowadzonej kontroli Zespół kontrolujący ustalił, iż Beneficjent zaangażował na podstawie umów cywilnoprawnych, jako kadrę merytoryczną projektu, pracowników będących jednocześnie personelem zarządzającym projektu zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, tj. J. L., S. K. oraz P. L.. W wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy (WUP) w [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu części dofinansowania, których dotyczyły dwa rozliczone wnioski o płatność z 24 października 2013 r. czyli wniosek o płatność nr [...] za okres od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. i nr [...] za okres od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 marca 2013 r. Od powyższej decyzji Stowarzyszenie [...] w [...] złożyło odwołanie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Dyrektora WUP w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że skarżące stowarzyszenie, na podstawie umów cywilnoprawnych finansowanych w ramach PO KL, zaangażowano 3 osoby będące pracownikami Beneficjenta zatrudnionymi na podstawie umów o pracę. Podniósł, iż J. L. został zatrudniony w dniu 30 maja 2008 r. na podstawie umowy o pracę na stanowisku koordynatora [...]. W dniu 1 sierpnia 2010 r., w wyniku zmiany warunków umowy o pracę, powierzono mu zadanie koordynatora głównego projektu pt. "[...]" współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego realizowane w wymiarze 3/4 etatu. Do jego obowiązków należał kontakt z beneficjentem końcowym, koordynacja wszystkich działań technicznych i merytorycznych w projekcie, nadzorowanie zakupów, kontakt z instytucją zarządzającą, oraz nadzorowanie pracy członków zespołu realizującego projekt. Niniejsza zmiana, zgodnie z treścią porozumienia zmieniającego warunki umowy o pracę, obowiązywała do 31 lipca 2012 r. Tego samego dnia, również poprzez zmianę warunków umowy o pracę, z dniem 1 sierpnia 2012 r. powierzono mu także pełnienie funkcji, koordynatora głównego projektu pt. "[...]" - współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego w wymiarze 3/4 etatu. Do zakresu obowiązków na ww. stanowisku, podobnie jak w przypadku koordynatora projektu pt. "[...]", należał kontakt z beneficjentem końcowym, koordynacja wszystkich działań technicznych, merytorycznych, nadzorowanie zakupów, kontakt z instytucją zarządzającą oraz nadzorowanie pracy członków zespołu realizującego projekt. Realizację powyższych zadań zlecono na okres do dnia 31 lipca 2015 r. Jednocześnie, w dniu 3 września 2012 r. zawarto z nim umowę cywilnoprawną na przeprowadzenie zajęć dydaktycznych z przedmiotów - informatyka i przedsiębiorczość, jak również przygotowanie materiałów dydaktycznych i przeprowadzenie zaliczeń i egzaminów oraz sporządzenie dokumentacji szkolnej. Umowa została zawarta na okres 3.09.2012 r. - 31.07.2015 r. Organ podniósł, że również z S. K. pracownikiem stowarzyszenia zawarto dodatkowo w ramach projektu umowę cywilnoprawną Wskazał, iż był on zatrudniony na podstawie umowy o pracę z dnia 31 lipca 2012 r. na czas określony do 31 lipca 2015 r. w wymiarze 3/4 etatu na stanowisku asystenta ds. rekrutacji i promocji projektu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Do jego zakresu obowiązków należało m.in.: prowadzenie rekrutacji w ramach projektu do Szkoły Podstawowej dla Dorosłych, Gimnazjum dla Dorosłych oraz do Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, ponadto utrzymywanie stałego kontaktu z uczestnikami projektu, prowadzenie bazy danych uczestników projektu oraz działania informacyjno-promocyjne. Natomiast w ramach umowy cywilnoprawnej zawartej w dniu 3 września 2012 roku zlecono mu przeprowadzenie zajęć dydaktycznych z przedmiotu - podstawy filozofii, jak również przygotowanie materiałów dydaktycznych i przeprowadzenie zaliczeń i egzaminów oraz sporządzenie dokumentacji szkolnej. Umowa została zawarta na okres 3.09.2012 r. - 31.07.2015 r. Trzeci z pracowników P. L. zatrudniony został przez stowarzyszenie w dniu 30 maja 2008 r. na czas nieokreślony w charakterze pracownika administracyjno-biurowego. W dniu 31 lipca 2012 r., w wyniku zmiany warunków umowy o pracę, powierzono mu stanowisko asystenta ds. zamówień, programów nauczania i ewaluacji w wymiarze 3/4 etatu w ramach projektu "[...]". Do jego zadań należało: prowadzenie zamówień i zakupów w projekcie, w tym m.in. zakup podręczników dla słuchaczy Szkoły Podstawowej dla Dorosłych, Gimnazjum dla Dorosłych i Liceum dla Dorosłych, przygotowanie programów nauczania dla poszczególnych typów szkół w oparciu o obowiązujące przepisy oświatowe, stała współpraca z nauczycielami, udział w radach pedagogicznych, organizacja spotkań tematycznych, kontakty z nadzorem pedagogicznym dotyczące szkół dla dorosłych, kontrola dokumentacji szkolnej, ewaluacja projektu "[...]". Realizację powyższych zadań zlecono na okres do dnia 31 lipca 2015 r. W dniu 3 września 2012 r. w ramach zawartej w tym dniu umowy cywilnoprawnej zlecono mu przeprowadzenie zajęć dydaktycznych z przedmiotu - wiedza o społeczeństwie, jak również przygotowanie materiałów dydaktycznych i przeprowadzenie zaliczeń i egzaminów oraz sporządzenie dokumentacji szkolnej. Umowa została zawarta na okres 3.09.2012 r. - 31.07.2015 r. Zdaniem organu skarżące stowarzyszenie naruszyło procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez niedopełnienie warunków kwalifikowalności wydatków wynikających (z Podrozdziału 3.1 pkt 1 i), k) oraz Podrozdziału 4.5 sekcja 4.5.1 pkt 1, lit. c i pkt 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 14 sierpnia 2012 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że o ile dopuszczalne jest zatrudnienie do projektu w ramach umowy cywilnoprawnej pracownika beneficjenta zatrudnionego na umowę o prace, z zastrzeżeniem warunków określonych w rozdz. 4.5.2 Wytycznych, to nie dotyczy to osób, którym w ramach umowy o pracę zlecono zadania związane z realizacją tego samego projektu lub innych projektów PO KL realizowanych przez Beneficjenta. Wskazał, iż wynika to z zapisów rozdz. 4.5.1 Wytycznych pkt 2), który zobowiązuje, aby wszystkie zadania wykonywane przez pracownika beneficjenta w projekcie lub projektach realizowanych przez beneficjenta były określone w ramach umowy o pracę z tymże pracownikiem. Podkreślił, że z materiału dowodowego wynika, iż wszyscy trzej pracownicy beneficjenta, z którymi beneficjent zawarł dodatkowo umowy cywilnoprawne na realizację zadań merytorycznych w projekcie, w zakresach obowiązków określonych zapisami umów o pracę mieli zlecone zadania obsługowo-administracyjne dotyczące samego projektu, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Z tego względu zdaniem organu nastąpiło naruszenie zapisów Wytycznych rozdz. 4.5.1 pkt 2), a to z kolei wiąże się z naruszeniem zapisu rozdz. Wytycznych 3.1 Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków pkt 11 i) cyt. "wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki (...) zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych". Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z 4.5.2 Stosunek cywilnoprawny pkt 2) oraz w związku z 4.5.1 Stosunek pracy pkt 2) przy spełnieniu określonych warunków kwalifikowalne mogą być wynagrodzenia takich osób zaangażowanych w ramach projektu PO KL na umowy cywilnoprawne, które są zatrudnione u beneficjenta na umowę o pracę poza projektami PO KL. Organ podniósł, że zapis ten jednak nie znajduje zastosowania w przypadku skarżącego stowarzyszenia. Organ odwoławczy zgodził się z stanowiskiem organu I instancji, iż w sytuacji, gdy osoba jest związana stosunkiem pracy w ramach projektu, w tym również wynikającym z oddelegowania - co miało miejsce w przedmiocie zaskarżonej decyzji - w ramach którego wykonuje określone zadania, to powierzenie kolejnych zadań w tym samym projekcie powinno zostać uregulowane w ramach istniejącego stosunku pracy, poprzez zmianę zakresu obowiązków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji jak również poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 207 § 1 i art. 184 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych w związku z postanowieniami pp. 4.5 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL dnia 23.10.2012 r. poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie. Skarżąca podniosła, że dyspozycja zapisu pkt. 4.5.1.-2 Wytycznych wymaga, by treść umowy o pracę obejmowała wszystkie obowiązki realizowane na podstawie tej właśnie umowy o pracę w ramach danego projektu. Nie wyklucza natomiast, by ta sama osoba realizowała inne obowiązki na podstawie umowy cywilnoprawnej, do której znajdują zastosowanie zapisy sekcji 2 pkt. 4.5. Wytycznych. Wskazała, iż zapis pkt. 4.5.1. - 2) Wytycznych jest oczywisty z punktu widzenia weryfikacji i kontroli wydatków ponoszonych na podstawie umowy o pracę. Kontrola wydatku poniesionego na danego pracownika musi bowiem odnosić się do konkretnego dokumentu, z którego powinno wynikać, że osoba ta rzeczywiście te zadania realizowała. Zdaniem skarżącej na podstawie tego zapisu można odmówić kwalifikowalności wydatkowi poniesionemu na wynagrodzenie pracownika, jeżeli dokument umowy o pracę nie obejmuje wszystkich obowiązków związanych z projektem i realizowanych właśnie na podstawie tej umowy. Skarżąca podniosła również, iż organ w zaskarżonej decyzji błędnie powołuje się na zapisy umowy o dofinansowanie projektu ponieważ nie stanowią one przepisów prawa. Nie stanowią one również procedur opisanych w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Wskazała, że za procedurę należy natomiast uznać Wytyczne. Natomiast umowa jest aktem indywidualnym regulującym prawa i obowiązki stron. Podniosła, że umowa nie mieści się więc w pojęciu procedury, która obejmuje regulacje ogólne obowiązujące nieokreśloną bliżej liczbę adresatów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga nie jest zasadna. Przedmiotem sporu w sprawie jest to, czy wydatki poniesione na wynagrodzenie osoby wykonującej zadania wynikające z zawartej z Beneficjentem umowy cywilnoprawnej w ramach realizowanego projektu POKL, w sytuacji, gdy osoba ta jest jednocześnie pracownikiem Beneficjenta zatrudnionym w oparciu o umowę o pracę, wykonującą w zakresie tej umowy określone nią obowiązki w ramach tego samego projektu POKL, stanowią wydatki kwalifikowane, czy też nimi nie są – jak twierdzi organ. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest trafne. Z zapisu zawartego w podrozdziale 2.1 – Słowniczek Wytycznych z dnia 1 września 2013 r. w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL, w pkt 6 wskazano, że personel projektu, są to osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, które osobiście wykonują zadania w ramach projektu, tj. w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, osoby samozatrudnione, osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, osoby współpracujące w rozumieniu ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.) oraz osoby wykonujące świadczenia w formie wolontariatu. Przedmiotowe Wytyczne mają zastosowanie w sprawie zgodnie z treścią § 1 pkt 6 i § 3 pkt 4 umowy z dnia 23 października 2012 r odnoszącej się m.in. do wydatkowania środków przyznanych Beneficjentowi na realizację projektu "Razem do szkoły", przy czym zaznaczyć należy, że poprzednio obowiązujące Wytyczne miały w zakresie angażowania personelu identyczną treść. Zgodnie z treścią zapisów wspomnianych Wytycznych 4.5 Podrozdział 5 – Koszty związane z angażowaniem personelu 4.5.1 Sekcja 1 – Stosunek pracy "1) W przypadku zatrudniania personelu na podstawie stosunku pracy, wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne, jeżeli są spełnione łącznie następujące warunki: a) pracownik jest zatrudniony lub oddelegowany w celu realizacji zadań związanych bezpośrednio z wdrażaniem projektu; b) okres zatrudnienia lub oddelegowania jest kwalifikowalny wyłącznie do końcowej daty kwalifikowania wydatków wyznaczonej w umowie o dofinansowanie projektu; powyższe nie oznacza, że stosunek pracy nie może trwać dłużej niż okres realizacji projektu; c) zatrudnienie lub oddelegowanie do pełnienia zadań związanych z realizacją projektu jest odpowiednio udokumentowane postanowieniami umowy o pracę lub zakresem czynności służbowych pracownika lub opisem stanowiska pracy; przez odpowiednie udokumentowanie należy rozumieć m.in. wskazanie w ww. dokumentach wszystkich zadań, które dana osoba będzie wykonywała w ramach projektu. 2) Umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tą osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez Beneficjenta, co jest odpowiednio udokumentowane zgodnie z pkt 1 lit. c." Zapisy 4.5.2 Sekcja 2 – Stosunek cywilnoprawny Wytycznych stanowią natomiast m.in. że : "1) Wydatki poniesione na wynagrodzenie personelu zaangażowanego na podstawie stosunku cywilnoprawnego są kwalifikowalne, z zastrzeżeniem podrozdziału 4.5 oraz zasad określonych w niniejszej sekcji. 2) Kwalifikowanie wydatków poniesionych na wynagrodzenie osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem Beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy, jest możliwe wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy charakter zadań wyklucza możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy, o ile spełnione są łącznie następujące warunki: a) jest to zgodne z przepisami krajowymi; b) zakres zadań w ramach umowy cywilnoprawnej jest precyzyjnie określony; c) zaangażowanie w ramach stosunku pracy pozwala na efektywne wykonywanie zadań w ramach umowy cywilnoprawnej; d) osoba ta prowadzi ewidencję godzin pracy zaangażowanych w realizację zadań w ramach umowy cywilnoprawnej". Powyższe zapisy w odniesieniu do zatrudniania stanowią zdaniem Sądu, że w sytuacji pracownika Beneficjenta zatrudnionego na podstawie umowy o pracę (niezależnie od tego czy został zatrudniony dla potrzeb projektu, czy też będąc uprzednio pracownikiem został do niego oddelegowany), który ma wykonywać w ramach projektu jako jego personel powierzone mu zadania, wszystkie te zadania bez względu na to, czy dotyczą jednego czy też większej ilości projektów Beneficjenta, muszą być wykonywane wyłącznie na podstawie tej umowy a ograniczeniem będzie jedynie to, że obciążenie z tego wynikające, nie wyklucza możliwości prawidłowej i efektywnej realizacji wszystkich zadań powierzonych danej osobie oraz to, że łączne zaangażowanie w realizację zadań we wszystkich projektach NSRO nie przekracza 240 godzin miesięcznie - zgodnie z zapisem rozdział 4.5 Wytycznych- angażowanie personelu. Przy takim wymogu Wytycznych dotyczącym personelu projektu zatrudnionego na podstawie umowy o pracę przez Beneficjenta, zapis dotyczący możliwości zatrudniania jego pracowników zatrudnionych w oparciu o umowę o pracę na podstawie umowy, czy też umów cywilnoprawnych celem wykonywania zadań w projekcie, dotyczy wprawdzie pracowników Beneficjenta ale tylko tych, których umowy o pracę i powierzone w ramach tych umów zadania, nie dotyczą zadań projektu. Odmienne rozumienie przytoczonych zapisów 4.5.1 i 4.5.2 Wytycznych, które należy odczytywać łącznie, czyniłoby niezrozumiałym wyraźny zapis dotyczący konieczności wykonywania przez pracowników Beneficjenta zatrudnionych na podstawie umowy o pracę celem wykonywania zadań projektu - wszystkich tych zadań w ramach tej umowy. W tym stanie rzeczy należy uznać, że zasady zatrudniania przyjęte przez Beneficjenta przy realizacji projektu "Razem do szkoły" w odniesieniu do trzech pracowników personelu zatrudnionych przy tym projekcie zarówno w oparciu o umowy o pracę jak i umowy cywilnoprawne, stanowią naruszenie zasad określonych w Wytycznych. Powoduje to, że wydatki poniesione w ramach umów cywilnoprawnych, są niekwalifikowane w myśl rozdziału 3 podrozdziału 3.1 pkt 1 podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, w którym pod literą i ppkt ii wskazano, że wydatki są kwalifikowane o ile zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych. Jak już wskazywano obowiązek stosowania zapisów Wytycznych został wprost zapisany w umowie z 23 października 2012 r. zatem brak ich właściwego zastosowania stanowi naruszenie umowy, co powoduje, że zgodnie z jej § 13 ust.1 pkt 2 należy uznać środki przekazane na wynagrodzenie z tytułu umów cywilnoprawnych, których dotyczą zakwestionowane dwa wnioski o płatność nr nr [...] za i nr [...] za niekwalifikowane. Należy stwierdzić przy tym, że argument skarżącego stowarzyszenie dotyczący tego, że umowa nie stanowi procedury, która może być naruszona nie jest trafny. Umowa dotyczy określonych środków, które zostały przekazane na realizację wybranego projektu w ramach konkretnego działania i niezależnie od Wytycznych zawierających ogólne zapisy w zakresie kwalifikowalności wydatków, zasad dokumentowania wydatków itp., również ona zawiera zapisy co do zasad wydatkowania przyznanych środków, co podlega kontroli nie tylko w trakcie realizacji projektu, ale również w terminie późniejszym. W takim znaczeniu umowa ta również stanowi procedurę a zatem dotyczy jej zapis art. 184 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. – taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 1546/12. W tym stanie rzeczy należy uznać, że zasadne stało się żądanie organów dotyczące zwrotu wypłaconych środków wraz z odsetkami w kwocie wskazanej w decyzji organu I instancji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo finansowe. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wbrew zarzutom skargi nie narusza wskazywanych w skardze przepisów prawa, wykładnia art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ustawy o finansach publicznych była prawidłowa a ich zastosowanie w związku z treścią 4.5 Wytycznych i treścią umowy zostało dokonane właściwie. Wobec powyższego WSA na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.