VIII SA/Wa 791/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomira Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]z dnia [...]stycznia 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]na rzecz skarżącego D.M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania D M (dalej: "skarżący", "strona" "beneficjent", "wnioskodawca"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B (dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") z dnia 17 stycznia 2014 r. Przedmiotem tych decyzji było umorzenie postępowania administracyjnego w części oraz odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej "płatność OB") na 2011 rok. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem beneficjenta złożonym w dniu 17 maja 2011 r. (data nadania), w którym wniósł o przyznanie płatności OB na 2011 rok do gruntów rolnych zadeklarowanych na działkach rolnych o łącznej powierzchni 145 ha, położonych w gminie Ł, woj. l, oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...]. Następnie w dniu 9 czerwca 2011 r. (data nadania) beneficjent złożył oświadczenie o wycofaniu części wniosku, obejmującego zadeklarowane do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 98,50 ha (o numerach: [...]) oraz złożył zmianę do wniosku, zmniejszając powierzchnię dwóch działek rolnych (nr [...]). Ostatecznie wniosek beneficjenta dotyczył gruntów, obejmujących powierzchnię 38,50 ha. Pierwotnie decyzją nr [...] z dnia 11 czerwca 2012 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej działek, co do których cofnięto wniosek oraz odmówił przyznania płatności OB na 2011 r. uznając, iż beneficjent nie posiadał zadeklarowanej do płatności części działki nr [...] o powierzchni 8 ha, z uwagi na wystąpienie co do niej konfliktu krzyżowego z M G. Ponieważ różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności OB a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 %, organ odmówił skarżącemu przyznania płatności OB na rok 2011. Decyzja ta została uchylona w toku postępowania odwoławczego decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] października 2012 r., znak [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność dokładnego ustalenia w związku z konfliktem krzyżowym dotyczącym działki nr[...], czy posiadanie tego gruntu przez wnioskodawcę miało charakter ciągły i nieprzerwany. Zainicjowane przez beneficjenta postępowanie sądowe zostało umorzone postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. VIII SA/Wa 997/12. Ponownie rozpoznając sprawę, Kierownik ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, zwana dalej: "ustawą o płatnościach bezpośrednich), art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str.16., zwane dalej: "rozporządzeniem nr 73/2009") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w części oraz o odmowie przyznania płatności OB na 2011 r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ nowych okoliczności, iż składając wniosek o przyznanie płatności beneficjent nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P M. Według organu, to P M prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne beneficjenta zostało "sztucznie" utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności. Przyznanie skarżącemu wnioskowanej na 2011 r. pomocy byłoby sprzeczne z przepisami. Organ I instancji nie przeprowadził dowodów zgłaszanych przez skarżącego w pismach z dnia 16 października 2013 r. i 9 stycznia 2014 r. uznając, że posiadany materiał dowodowy, w tym szczególnie dane z ewidencji gruntów i innych rejestrów, mają charakter obiektywny, prawdziwy, w przeciwieństwie do osobowych źródeł dowodowych. Osoby zgłaszane przez skarżącego w charakterze świadków są lub były zależne, czy też związane z P M jako pracownicy zatrudnieni przez niego lub jego bliscy współpracownicy, syn albo była żona. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, wnioskując o jej uchylenie. Wydanemu rozstrzygnięciu beneficjent zarzucił nieprawidłowe prowadzenie postępowania dowodowego, nieprzeprowadzenie żądanych przez skarżącego dowodów, brak obiektywizmu, dowolną, błędną, arbitralną i stronniczą ocenę materiału dowodowego sprawy, a także błędy w ustaleniach faktycznych. Podniósł także wadliwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Skarżący wskazał, że Kierownik ARiMR pominął dopuszczenie dowodów zgłaszanych przez niego w pismach z dnia 16 października 2013 r. i 9 stycznia 2014 r. oraz nie ustalił, czy działanie strony przyczynia się do osiągnięcia celów działania, sprecyzowanych w rozporządzeniach unijnych, czy też wyklucza osiągnięcie takiego celu. W uzupełnieniu odwołania pełnomocnik beneficjenta za błędne uznał ustalenie organu I instancji, że skarżący nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego stanowiącego działki wskazane w przedmiotowym wniosku, przypisując tę cechę jedynie P M. W ocenie skarżącego, skoro nie był on posiadaczem zgłoszonego gospodarstwa rolnego, to nie mógł tym samym dokonać jego podziału. Zgłoszone do płatności działki nie mogły powstać w wyniku sztucznego podziału, bowiem nie wchodziły w skład innego gospodarstwa rolnego, nie miały również związku z innym producentem rolnym. Wskazaną na wstępie decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ARiMR wskazał, że rolnik, żądając przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności ONW, deklaruje działki ewidencyjne jak i rolne w jednym i tym samym wniosku, w tych samych sekcjach wniosku, zatem nie sposób jest rozpoznawać sprawy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w oderwaniu od płatności ONW. Organ odwoławczy przyznał, że taka modulacja, jak przy płatnościach ONW (wysokość stawki uzależniona od wielkości deklarowanej powierzchni użytków rolnych, a powyżej 300 ha płatność ONW nie przysługuje) nie występuje w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednak pomimo takiego stwierdzenia uznał, iż brak jest faktycznej możliwości, aby deklaracja działek do przyznania płatności ONW była inna niż deklaracja do płatności bezpośrednich. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że beneficjent składał wniosek o przyznanie płatności nie tylko do przedmiotowego gospodarstwa, ale również w 2011 r. występował z wnioskiem o przyznanie płatności jako wspólnik 26 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, utworzonych wspólnie z ojcem P M. Łączna powierzchnia gruntów deklarowana przez skarżącego do płatności ONW w 2011 r. wyniosła [...] ha, a do płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 2, gdzie można zaobserwować taki sam mechanizm przyznawania płatności, jak przy płatnościach ONW, łączna powierzchnia zadeklarowanych przez skarżącego gruntów wyniosła [...] ha. Z przedstawionych przez skarżącego dokumentów (umowy o świadczenie usług, protokołu z odbioru usługi, faktury za usługę) wynika, że skarżący nie wykonuje samodzielnie prac polowych. Większość prac na deklarowanych do płatności w 2011 r. działkach rolnych, związanych z utrzymywaniem gruntów rolnych zgodnie z normami (przygotowanie gruntu, zasiew, dosiew), wykonywała firma N-J O., której właścicielem jest P M. Organ odwoławczy stwierdził, iż skoro spółki powiązane osobowo z P M (których w 2011 r. było łącznie 77) nie posiadają odrębnych środków produkcji, a prace rolne wykonywane są przez firmę O. lub G sp. z o.o., zarządzaną przez P M, to uprawniona jest teza, że spółki te (w tym także 26 spółek, gdzie jako jedyni wspólnicy założyciele występują: D i P M) zostały powołane w celu podziału większego gospodarstwa zarządzanego przez P M, R M oraz skarżącego, wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowych poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. Forma, w jakiej beneficjent prowadzi swoją działalność rolniczą w ramach deklarowanego we wniosku na 2011 r. obszaru, odpowiada tej, która jest prowadzona przez pozostałe spółki powiązane z P M i skarżącym. Prace polowe zlecane są firmie P M, płody rolne sprzedawane okolicznym rolnikom, przekazywane im w zamian za pomoc w zebraniu plonu lub nawet na zasadzie darowizny Kołu Łowieckiemu (taka sytuacja miała miejsce w 2012 r., skarżący część zbiorów przekazał Kołu Łowieckiemu "..."). Zdaniem Dyrektora ARiMR, działalność poszczególnych spółek oraz skarżącego jest skupiona na uzyskaniu dopłat w możliwie najwyższej kwocie. Nie jest istotne uzyskanie najlepszego plonu, a następnie sprzedanie go po najkorzystniejszej cenie lub wykorzystanie we własnym gospodarstwie. Wykazywane korzyści, wynikające ze współpracy wspólników poszczególnych spółek, miałyby uzasadnienie w przypadku jednej – dwóch spółek tworzonych przez te same osoby czy podmioty. Uzasadnienia takiego nie można natomiast znaleźć w przypadku utworzenia kolejnych 26 spółek w takiej samej konfiguracji osobowej (P i D M, tj. syn i ojciec, posiadający odrębne numery producentów). Starając się wykazać swoją samodzielność w prowadzeniu gospodarstwa, skarżący stwierdził, że z ojcem, P M, nie utrzymuje kontaktów od momentu rozwodu z jego matką R M (uzyskanego w 2011 r.), jednak przeczy temu zarówno zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (umowy na usługi zawierane z firmą O. P M, zakup materiału siewnego z gospodarstwa ojca, umowy o współpracy na 2012 r.), jak również fakt, że w okresie 2011 r. P M był pełnomocnikiem beneficjenta, czynnie uczestnicząc w prowadzonym postępowaniu odwoławczym i sądowym. Tezie skarżącego o braku współpracy czy współdziałania przeczy także fakt, że ww. często w siedzibie organu razem załatwiają sprawy dotyczące postępowań odwoławczych spółek, które są z nimi powiązane. Na ich wspólne działanie wskazuje okoliczność udzielenia przez beneficjenta P M pełnomocnictwa w niniejszej sprawie i czynny udział pełnomocnika w prowadzonym postępowaniu, zarówno przed organem I instancji (pokwitowanie odbioru wezwania z 11 lipca 2011 r., wniosek o przesłuchanie świadków złożony 6 lutego 2012 r., odbiór korespondencji kierowanej do skarżącego - 1 marca 2012 r., pismo wyjaśniające z 13 marca 2012 r. dotyczące konfliktu kontroli krzyżowej, pokwitowanie odbioru zawiadomienia z 18 maja 2012 r., 4 czerwca 2012 r.), jak i w postępowaniu odwoławczym (zapoznanie z aktami sprawy w dniu 2 lipca 2012 r., złożenie odwołania od decyzji wydanej w sprawie rolnośrodowiskowej za 2011 r. oraz jego sprostowanie w piśmie z 25 lipca 2012 r., zapoznanie z aktami sprawy – 25 i 27 września 2012 r., pismo z 27 września 2012 r., skarga na decyzję organu odwoławczego). Ponadto prace polowe w ramach prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa wykonywane są przez O., firmę P M. Trudno zatem uznać, że skarżący samodzielnie i zupełnie niezależnie od ojca prowadzi gospodarstwo rolne. W ocenie organu odwoławczego, ww. okoliczności świadczą o tym, że deklarowane we wniosku przez beneficjenta powierzchnie działek uprawiane były wspólnie i we współpracy, a nawet w porozumieniu z P M. W przedmiotowej sprawie doszło zatem do stworzenia przez P i D M sztucznych warunków zmierzających do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, polegających na podziale dużego areału (ponad 2 tys. hektarów) na 26 mniejszych podmiotów, ubiegających się o indywidualne przyznanie płatności, umożliwiające obejście przepisów modulacyjnych. Stosownie do punktu 25 preambuły rozporządzenia nr 73/2009, systemy wsparcia przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów, mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia. Zasada ta została zrealizowana w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, zgodnie z którym nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego wsparcia. Ominięcie modulacji poprzez podział dużego gospodarstwa na mniejsze stanowi więc stworzenie sztucznych warunków udzielenia pomocy, skutkujące odmową udzielenia wsparcia. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że stworzenie sztucznych warunków skutkujących ominięciem modulacji jest sprzeczne z celem zrównoważonego rozwoju, jako jednego z celów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW). Zrównoważony rozwój jest misją Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW), co wynika z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (DZ.U.UE.L.2005.277.1). Ominięcie przepisów modulacyjnych w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji i uzyskanie w ten sposób nadmiernych płatności, zdaniem organu odwoławczego, stoi w sprzeczności ze zrównoważonym rozwojem obszarów wiejskich. W rozpatrywanym przypadku, aplikowanie przez podzielone w ramach 77 spółek cywilnych i kapitałowych gospodarstwo prowadzi do uzyskania niemal pełnej kwoty wsparcia i znacząco większej, niż gdyby współdziałający ze sobą P M, D M i R M złożyli jeden wniosek w ramach prowadzonej ze sobą współpracy (tzn. jednego gospodarstwa). Uwzględniając zarówno definicję rolnika (art. 2 lit. "a" rozporządzenia nr 73/2009), jak i gospodarstwa rolnego (art. 2 lit. "b" ww. rozporządzenia oraz pkt I i pkt II załącznika do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji, charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktur gospodarstw rolnych (Dz. Urz. UE. L. 2002.216.1), Dyrektor ARiMR uznał P M oraz współdziałającą z nim grupę osób: R M i skarżącego jako jednego rolnika, a wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób, wraz z prowadzoną przez P M działalnością gospodarczą pod nazwą N O., jako jedno gospodarstwo prowadzone przez P M wraz z członkami jego rodziny (synem i byłą żoną). Taka forma współpracy traktowana jako wszystkie jednostki zarządzane przez grupę osób fizycznych, uznawana jest za jedno gospodarstwo w świetle rozporządzenia nr 73/2009. Rola wnioskodawcy w tym przypadku sprowadzała się do złożenia wniosku o przyznanie płatności. W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił beneficjentowi przyznania płatności OB. Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) błędy w ustaleniach faktycznych, postępowaniu dowodowym, ocenie materiału dowodowego; 2) błędną wykładnię i zastosowanie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009; 3) niekonstytucyjność stosowania tegoż przepisu w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając zarzuty skargi beneficjent wskazał, że jego wniosek spełnia kryteria kwalifikowalności wynikające zarówno z przepisów unijnych, jak i krajowych, w tym posiadanie rolnicze gruntów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby w sprawie niniejszej zastosowanie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, a odmowa płatności nastąpiłaby ze względu na brak spełnienia przesłanki kwalifikowalności. Podał, iż ustalając stan faktyczny sprawy, organ podnosi domniemany brak posiadania gruntów przez skarżącego, wskazując jako posiadacza P M, który według przypuszczenia organu był posiadaczem całości gospodarstwa, podzielonego na różne podmioty. W równoległe prowadzonych postępowaniach w sprawach analogicznych, za posiadacza tychże gruntów i rolnika organ odmienne uznaje grupę osób: P M, jego byłą żonę R M oraz skarżącego, zaliczając do jednego gospodarstwa rolnego nawet przedsiębiorstwo N., prowadzoną od kilkunastu lat przez P M jednoosobową działalność gospodarczą. Ta rozbieżność jest niedopuszczalna. Stan posiadania powinien być ustalony wyczerpująco i precyzyjnie, z ustaleniem nie tylko elementu faktycznego - fizycznego władania, ale również elementu woli osoby władającej lub dzierżyciela. To wola tej osoby ma kluczowe znaczenie, a źródłem ustaleń woli winny być dowody z dokumentów i dowody ze źródeł osobowych. Skarżący wskazał, iż wnioskując o przeprowadzenie czynności dowodowych przez organ, wywiązał się "wstępnie" z ciążącego na nim obowiązku dowodzenia swoich twierdzeń, zaś organ, w gestii którego leży przeprowadzenie tych dowodów, odmówił ich przeprowadzenia. Za nieprawidłowe w tym kontekście uważa działanie organu, który z jednej strony przerzuca na skarżącego ciężar dowodzenia, a z drugiej kwestionuje potrzebę przeprowadzenia zgłoszonych przez niego dowodów, stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewlekłości postępowania. Za chybione, arbitralne i dowolne uznał twierdzenie organu, iż beneficjent, pomimo wezwania, nie przedłożył właściwych dokumentów w sprawie, a więc nie wykazał, iż posiada grunty rolne w 2011 r. Jako niedopuszczalne ocenił pozbawianie osób, będących odrębnymi podmiotami postępowań o płatności, odrębnymi rolnikami, ich praw podmiotowych oraz swoiste sumowanie tychże osób w jednego rolnika (wnioskodawcę). Zdaniem skarżącego, odrębność podmiotowa poszczególnych osób fizycznych, osób prawnych lub grup tych osób wynika wprost z legalnej definicji rolnika. Ewentualna więź prawna lub personalna pomiędzy tymi osobami nie ma znaczenia. Skarżący zwrócił uwagę, że w sferze prawa regulującego płatności OB, ONW i RŚ nie stosuje się zaleceń Komisji (WE) z dnia 6 maja 2004 r., dotyczących mikroprzedsiębiorstw, w których dane poszczególnych beneficjentów podlegają sumowaniu. Ani w definicji rolnika, ani też w prawie materialnym nie ma wymogu niezależności funkcjonalnej poszczególnych odrębnych rolników. Skarżący powołał się również na wytyczne Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), zawarte w wyroku wydanym w sprawie C - 434/12, iż wykazanie nadużyć ze strony beneficjenta w zakresie systemów wsparcia musi być przejrzyste i nie może budzić żadnych wątpliwości, ze względu na ogromne konsekwencje dla potencjalnego beneficjenta. Należy wówczas wykazać zaistnienie ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek, przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty oraz wystąpienie subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści, wynikającej z uregulowań Unii, poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. W odniesieniu do elementu obiektywnego TSUE wskazał, iż konieczna jest ocena zgodności z celami określonymi w rozporządzeniu nr 1698/2005. Ewentualna niezgodność z ustawodawstwem krajowym nie pozwala sama w sobie wykluczyć przyczynienia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez ww. rozporządzenie. Jeśli zarzuca się wnioskodawcy wolę obejścia ograniczeń tzw. modulacyjnych, to konieczne jest zbadanie, czy wola ta skutkuje tym, że nie mogą zostać osiągnięte cele, o których mowa w rozporządzeniu nr 1698/2005. Wbrew ww. regułom interpretacyjnym, organy w przedmiotowej sprawie w sposób nieuprawniony doszukują się sprzeczności działań wnioskodawcy nie z literalnie określonymi w rozporządzeniu nr 1698/2005 celami systemu wsparcia, ale z dorozumianymi celami systemu, wysnutymi przez rozszerzającą i dowolną wykładnię przepisów krajowych, dokonaną przez organ. Ponadto organ nie rozumie istoty Zrównoważonego Rozwoju Obszarów Wiejskich (ZROW), dopatrując się w tej doktrynie swoistej, źle rozumianej zasady sprawiedliwości społecznej, to znaczy możliwie równego przyznawania dopłat. ZROW nie zakłada zasady ograniczania pomocy dla gospodarstw o dużych areałach, systemy wsparcia ZROW nie mają takiego celu. W ocenie skarżącego, organ błędnie zastosował niewłaściwą definicję gospodarstwa rolnego, przytaczając w tym zakresie art. 2 lit. "a" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008, która stosowana jest jedynie w dziedzinie przepisów regulujących sferę statystyki. W sferze prawa materialnego, regulującego dopłaty, obowiązuje definicja z art. 2 litera "b" rozporządzenia nr 73/2009. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich na rok 2011. Zdaniem organów, nastąpiło to na skutek dokonanych ustaleń, że skarżący nie spełnił warunków określonych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, o których mowa w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009. Zgodnie z art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, jeżeli posiada w tym dniu działki rolne, które są utrzymywane przez cały rok kalendarzowy zgodnie z normami oraz posiada nadany mu numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. Z kolei z treści art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 wynika, iż nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zdaniem organów, przepis ten dotyczy również płatności OB. W ocenie Sądu, organy ARiMR dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia ich decyzji. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec skarżącego art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, organy winny wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że w jego przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. W czynnościach organów podejmowanych w niniejszej sprawie w celu ustalenia faktów, będących podstawą odmowy przyznania żądanej płatności, zabrakło przekonujących dowodów, dających się zweryfikować przez Sąd orzekający. Argumenty podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiają za ustaleniem istnienia stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zebranym w sprawie, który oparty jest wyłącznie o dane ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), przetworzone przez pracowników organów ARiMR. Skarżący w toku postępowania administracyjnego zgłaszał wnioski dowodowe, jednak nie znalazły one akceptacji organów. W piśmie z dnia 16 października 2013 r. wnosił o przesłuchanie w charakterze świadków: P M, M D i W G na okoliczność ustalenia posiadania D M zgłoszonych do płatności gruntów oraz wykonywania na nich prac na jego zlecenie. W piśmie z dnia 9 stycznia 2014 r. skarżący dodatkowo wniósł o przesłuchanie świadka T G na okoliczność prowadzenia przez niego w gospodarstwie prac agrotechnicznych w 2011 r. oraz prowadzenia przez niego samodzielnego gospodarstwa rolnego na jego rzecz, ryzyko i odrębny rachunek. Organ I instancji nie uwzględnił powyższych wniosków dowodowych, nie wydał przy tym stosownego odmownego postanowienia dowodowego, ale w uzasadnieniu swojej decyzji uznał, że dowody te nie mają znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego władztwa nad gruntem. Strona nie udowodniła, zdaniem tego organu, że prowadzi samodzielne gospodarstwo rolne, tylko inną działalność na własną rzecz i ryzyko, dlatego zgłaszane wnioski dowodowe mają na celu jedynie przewleczenie sprawy. Organ odwoławczy również nie przeprowadził żądanych przez skarżącego dowodów na okoliczność wykazania jego posiadania zadeklarowanych do płatności działek, o co wnosił w odwołaniu, uznając, że nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Sąd nie podziela tego stanowiska, bowiem ustalenie posiadania przez beneficjenta deklarowanego do płatności gospodarstwa rolnego jest kluczową czynnością w tego rodzaju sprawach. Należy tego dokonać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, dopuszczając jako dowód wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Znamienne jest, że organy powołują się w swoich decyzjach na informacje zawarte w ZSZiK, tj. na dane, które są im znane z urzędu poprzez możliwość skorzystania z tego systemu informatycznego. Jednak posiadane dane z tego rejestru nie mogą zdeterminować postępowania wyjaśniającego w ten sposób, aby wszelką inicjatywę dowodową strony uznawać za "przewlekanie postępowania". Należy zważyć, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji o odmowie przyznania płatności OB, nie kwestionując wówczas w sposób jednoznaczny posiadania skarżącego. Nakazał dokładne ustalenie, czy skarżący na działce nr 111/3, co do której zaistniał konflikt krzyżowy, przeprowadzał całokształt zabiegów stosowanych w produkcji roślinnej (uprawa, nawożenie, siew, sadzenie roślin, pielęgnacja zbiór, ewentualne przechowywanie plonów). Organy tego nie ustaliły, gdyż z góry, arbitralnie uznały, że wszystkimi pracami w gospodarstwie skarżącego kieruje w sposób pośredni lub bezpośredni P M, jego ojciec. Wydaje się jednak, że same organy mają problem z ustaleniem, kto jest posiadaczem przedmiotowego gospodarstwa rolnego, bowiem w tych ustaleniach nie są konsekwentne: organ I instancji w decyzji z dnia 17 stycznia 2014 r. wskazał na P M, natomiast w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy za jednego rolnika uznaje P M oraz współdziałającą z nim grupę osób: R M (byłą żonę) i D M (syna). W tym miejscu należy wskazać, że przepisy o płatnościach bezpośrednich nie zawierają definicji posiadania. Dlatego też należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego (w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r. poz. 121, zwany dalej "k.c."), przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia, przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności bezpośrednich z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Oceniając posiadanie przez pryzmat faktycznego użytkowania należy przy tym mieć na uwadze różny charakter użytkowania gruntów (np. uprawy zbożowe, warzywne, owocowe, czy też łąki). Poza tym, w przypadku gruntów rolnych, posiadaczem jest ten, kto samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, zabiegach agrotechnicznych, zbiorze plonów, a przy tym utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Bardzo ważny jest przy tym psychiczny element posiadania. Ustalenie posiadania nie jest możliwe tylko na podstawie obiektywnych okoliczności, bez oceny subiektywnych zamiarów istniejących po stronie skarżącego. Powyższe wywody Sądu organy ARiMR powinny mieć na uwadze przy ustalaniu, czy skarżący, ubiegający się o płatności bezpośrednie, jest posiadaczem deklarowanych gruntów rolnych, przy czym wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania tego gruntu, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności. Tymczasem z uzasadnienia odmowy przyznania płatności bezpośrednich w przedmiotowej sprawie wynika, że organy w tym zakresie wskazały niejako na dwie przyczyny takiej odmowy. Z jednej strony jest to niespełnienie warunków z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (brak posiadania przez skarżącego zadeklarowanego gospodarstwa rolnego), a z drugiej stworzenie przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności. Jednak dopiero gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy, np. sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu wykazanie, czy rzeczywiście skarżący stworzył sztuczne warunki, o których mowa w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu. Wnioski wynikające z danych informatycznych powinny mieć odzwierciedlenie w dowodach zebranych w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje będzie można uznać za przekonujące, zgodnie z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W przeciwnym razie ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a. (swobodną ocenę dowodów) oraz art. 8 k.p.a. (zasadę pogłębiania zaufania obywateli od organów Państwa). Zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 k.p.a., obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. To na organach ARiMR spoczywa obowiązek wykazania stworzenia przez beneficjenta tzw. "sztucznych warunków", jeśli powołuje tę przyczynę na odmowę przyznania płatności. Muszą wówczas ustalić występowanie łącznego istnienia elementu obiektywnego (ogół okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel przez nie realizowany nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Taką wykładnię terminu "sztucznych warunków", o których mowa w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, wskazuje Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Płatności obszarowe nie są objęte modulacją, tak jak to w przypadku płatności ONW, czy rolnośrodowiskowych. Dlatego organy administracji powinny precyzyjnie i przekonywująco wykazać, mając na uwadze w. cyt. wyrok TSUE, w jaki sposób w tym przypadku beneficjent może sztucznie stworzyć warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Podkreślić należy, że sprzeczność z celami wsparcia należy rozpatrywać tylko w aspekcie systemów wsparcia bezpośredniego, a nie innych, odrębnych systemów wsparcia, jak na przykład z funduszy europejskich na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dopłaty ONW). W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał w żaden sposób, dlaczego odmówił przyznania skarżącemu płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego (OB) w sytuacji, kiedy przyznał, iż w tym systemie modulacja płatności nie występuje. Poza tym organ ten ocenił, że sztucznego podziału gospodarstwa rolnego dokonano w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności rolnośrodowiskowych i ONW (a więc nie płatności OB). Sąd podziela zarzuty skarżącego, zawarte w załączniku do protokołu, że ustalenia faktyczne organów są dowolne, kiedy wskazują na stronie 22 decyzji Kierownika ARiMR, iż w 2011 r. skarżący po raz pierwszy składa wnioski o przyznanie płatności, obejmujące trzy działki o numerach: [...], a następnie wyciąga z tego wniosek, że działki będące w posiadaniu P M zostały podzielone na kilkadziesiąt podmiotów należących do P M oraz były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których wspólnikiem jest P M. Dowolne są również ustalenia organu, że 26 spółek, utworzonych wspólnie z P M i skarżącym, zostało powołanych w celu podziału większego gospodarstwa zarządzanego przez ww. grupę osób związanych z P M tylko i wyłącznie w celu uzyskania korzyści majątkowych przez ominięcie przepisów modulacyjnych. To są tylko przypuszczenia i dowolne wnioski organów, nie poddające się skontrolowaniu przez Sąd w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Należy każdorazowo ustalać cel działania beneficjenta, czy jest on sprzeczny z celami danej pomocy. Przesłanką uzasadniającą brak posiadania przez skarżącego zadeklarowanych gruntów, a następnie sztuczny podział większego gospodarstwa rolnego, dokonany przez P M i jego syna, nie jest okoliczność, na którą organy kładą duży nacisk, a mianowicie że skarżący nie wykonuje prac polowych samodzielnie oraz umocowanie P M przez skarżącego do występowania w tej sprawie w charakterze pełnomocnika. Przepis art. 33 § 1 k.p.a. umożliwia stronie ustanowienie swoim pełnomocnikiem osobę fizyczną posiadającą zdolność do czynności prawnych; nie ma innych ograniczeń ustawowych. Nie ma zatem przeszkód prawnych, aby skarżący w postępowaniu administracyjnym był reprezentowany przez swojego ojca P M. Niewątpliwie, w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Jednak w przedmiotowej sprawie należy zgodzić się ze skarżącym, że ciężar dowodu, który spoczywa na stronie, nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na jej żądanie dowodów osobowych (z zeznań wskazanych przez nią w pismach świadków). Strona nie może przeprowadzić tego dowodu bez udziału organu. Zdaniem Sądu, zgłoszenie wniosku o przeprowadzenie dowodu ze źródeł osobowych na okoliczności, które podważa organ, jest realizacją spoczywającego na stronie ciężaru dowodu jako na stronie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skarżący zgłaszał wnioski o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania oraz samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego na jego odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Tymczasem organy administracji orzekające w tej sprawie arbitralnie uznały, że skarżący w dacie składania przedmiotowego wniosku nie był posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to posiadał P M, on je prowadził, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski (organ I instancji), ewentualnie było w posiadaniu grupy osób, tj. P M, R M i skarżącego (organ odwoławczy). Natomiast gospodarstwo skarżącego zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Powyższych ustaleń organy dokonały na podstawie danych z systemu ZSZiK, odmawiając realizacji inicjatywy dowodowej skarżącemu, który chciał wykazać istotne okoliczności przeciwne, a więc zmierzające do przyznania płatności. Niezrozumiałe jest w tym zakresie stanowisko organów, które z jednej strony stoją na stanowisku, że strona powinna swoim działaniem udowodnić twierdzenia, przedstawić materiał dowodowy świadczący o zasadności wniosku o przyznanie płatności, a z drugiej strony odmawiają jej prawa do przeprowadzenia wskazanych przez nią dowodów z góry przesądzając, iż w zderzeniu z ich danymi z systemu informatycznego ewentualne zeznania świadków nie wpłynęłyby na pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie. Nie można w takim układzie, w ocenie Sądu, zgodzić się z organami, że stojąc na straży praworządności rozpatrzyły wyczerpująco cały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków", bo z tych okoliczności chcą wywieść odpowiednie skutki prawne, wynikające z obowiązku badania, czy środki finansowane z budżetu Unii Europejskiej są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie wszechstronnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Organy winny również wyjaśnić, czy skarżący prowadził w 2011 r. samodzielnie działalność rolniczą i mógł być uznany za rolnika w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W tym zakresie nie poczyniono przekonujących i jednoznacznych ustaleń, skupiając się jedynie na zestawieniu informatycznym 26 podmiotów, które w roku 2011 deklarowały działki do płatności wymagających modulacji, a jednocześnie miały w swoim składzie osobowym P M i skarżącego oraz na okoliczności, iż skarżący korzystał z maszyn rolniczych firmy swojego ojca. W tym zakresie organy winny jednoznacznie ustalić, czy w 2011 r. skarżący użytkował rolniczo zadeklarowane do płatności działki na własny rachunek i ryzyko, czy od jego decyzji zależało np. komu zlecić prace polowe, co i kiedy zasiać, kiedy zebrać plony, gdzie je sprzedać, jak je wykorzystać. Nadto, czy miał pełną swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie dotacje występować ze środków unijnych. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie są nieobiektywne, gdy zaprzeczają, że skarżący był posiadaczem deklarowanych do płatności OB działek rolnych, nie dając mu jednocześnie możliwości wykazania okoliczności przeciwnych zawnioskowanymi osobowymi źródłami dowodowymi. Uznanie na podstawie danych z ZSZiK, że posiadaczem tego gospodarstwa rolnego (w ramach jednego dużego gospodarstwa rolnego sztucznie podzielonego na mniejsze jednostki produkcyjne) był P M wraz ze współdziałającą z nim grupą osób, jest, w ocenie Sądu, dowolne, a co najmniej przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt trzeci wyroku). Za przedwczesne, w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów, uznać należy odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń z uwzględnieniem wytycznych Sądu, a następnie wyjaśnić istotne, sporne kwestie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy w taki sposób, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.