VIII SA/Wa 792/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomira Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]z dnia [...]stycznia 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]na rzecz skarżącego D. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania D M (dalej: "skarżący", "strona" "beneficjent", "wnioskodawca"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B (dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2014 r. Przedmiotem tych decyzji było umorzenie postępowania administracyjnego w części oraz odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej (dalej " PRŚ") na 2011 rok. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem beneficjenta złożonym w dniu 17 maja 2011 r. (data nadania), w którym wniósł o przyznanie PRŚ na 2011 rok do gruntów rolnych zadeklarowanych na działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w gminie Ł, woj. l, oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...]. Następnie w dniu 9 czerwca 2011 r. (data nadania) beneficjent złożył oświadczenie o wycofaniu części wniosku, obejmującego zadeklarowane do płatności działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha (o numerach: [...]) oraz złożył zmianę do wniosku, zmniejszając powierzchnię dwóch działek rolnych (nr [...]). Ostatecznie wniosek beneficjenta dotyczył gruntów, obejmujących powierzchnię [...] ha. Pierwotnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej działek, co do których cofnięto wniosek oraz odmówił przyznania PRŚ na 2011 r. uznając, iż beneficjent nie posiadał zadeklarowanej do płatności części działki nr [...] o powierzchni [...] ha, z uwagi na wystąpienie co do niej konfliktu krzyżowego z M G. Decyzja ta została uchylona w toku postępowania odwoławczego decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność dokładnego ustalenia w związku z konfliktem krzyżowym dotyczącym działki nr [...], czy posiadanie tego gruntu przez wnioskodawcę miało charakter ciągły i nieprzerwany. Zainicjowane przez beneficjenta postępowanie sądowe zostało umorzone postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2013 r., sygn. VIII SA/Wa 86/13. Ponownie rozpoznając sprawę, Kierownik ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 20 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427 ze zm., zwana dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), § 2 ust. 1, § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 33, poz. 262 ze zm., zwane "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym"), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: "rozporządzeniem nr 65/2011") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w części oraz o odmowie przyznania PRŚ na 2011 r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ nowych okoliczności, iż składając wniosek o przyznanie płatności beneficjent nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P M. Według organu, to P M prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne beneficjenta zostało "sztucznie" utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności. Przyznanie skarżącemu wnioskowanej na 2011 r. pomocy byłoby sprzeczne z przepisami, tj. § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, wnioskując o jej uchylenie. Wydanemu rozstrzygnięciu beneficjent zarzucił nieprawidłowe prowadzenie postępowania dowodowego, nieprzeprowadzenie żądanych przez skarżącego dowodów, brak obiektywizmu, dowolną, błędną, arbitralną i stronniczą ocenę materiału dowodowego sprawy, a także błędy w ustaleniach faktycznych. Podniósł także wadliwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str.16., zwane dalej: "rozporządzeniem nr 73/2009") oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Skarżący wskazał, że Kierownik ARiMR pominął dopuszczenie dowodów zgłaszanych przez niego w pismach z dnia 16 października 2013 r. i 9 stycznia 2014 r. oraz nie ustalił, czy działanie strony przyczynia się do osiągnięcia celów działania, sprecyzowanych w rozporządzeniach unijnych, czy też wyklucza osiągnięcie takiego celu. W uzupełnieniu odwołania pełnomocnik beneficjenta za błędne uznał ustalenie organu I instancji, że skarżący nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego stanowiącego działki wskazane w przedmiotowym wniosku, przypisując tę cechę jedynie P M. W ocenie skarżącego, skoro nie był on posiadaczem zgłoszonego gospodarstwa rolnego, to nie mógł tym samym dokonać jego podziału. Zgłoszone do płatności działki nie mogły powstać w wyniku sztucznego podziału, bowiem nie wchodziły w skład innego gospodarstwa rolnego, nie miały również związku z innym producentem rolnym. Wskazaną na wstępie decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy wskazał, że beneficjent składał wniosek o przyznanie płatności nie tylko do przedmiotowego gospodarstwa, ale również w 2011 r. występował z wnioskiem o przyznanie płatności jako wspólnik 26 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, utworzonych wspólnie z ojcem P M. Łączna powierzchnia gruntów deklarowana przez skarżącego do płatności ONW w 2011 r. wyniosła [...] ha, zaś do PRŚ w pakiecie 2 – [...] ha. Z przedstawionych przez skarżącego dokumentów (umowy o świadczenie usług, protokółu z odbioru usługi, faktury za usługę) wynika, że prac polowych nie wykonuje on samodzielnie. Większość prac na deklarowanych do płatności w 2011 r. działkach rolnych, związanych z utrzymywaniem gruntów rolnych zgodnie z normami (przygotowanie gruntu, zasiew, dosiew), wykonywała firma N, której właścicielem jest P M. Organ odwoławczy stwierdził, iż skoro spółki powiązane osobowo z P M (których w 2011 r. było łącznie 77) nie posiadają odrębnych środków produkcji, a prace rolne wykonywane są przez firmę N. lub G sp. z o.o., zarządzaną przez P M, to uprawniona jest teza, że spółki te (w tym także 26 spółek, gdzie jako jedyni wspólnicy założyciele występują: D i P M) zostały powołane w celu podziału większego gospodarstwa zarządzanego przez P M, R M oraz skarżącego, wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowych poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. Forma, w jakiej beneficjent prowadzi swoją działalność rolniczą w ramach deklarowanego we wniosku na 2011 r. obszaru, odpowiada tej, która jest prowadzona przez pozostałe spółki powiązane z P M i skarżącym. Prace polowe zlecane są firmie P M, płody rolne sprzedawane okolicznym rolnikom, przekazywane im w zamian za pomoc w zebraniu plonu lub nawet na zasadzie darowizny K (taka sytuacja miała miejsce w 2012 r., skarżący część zbiorów przekazał K "L"). Zdaniem Dyrektora ARimR, działalność poszczególnych spółek oraz skarżącego jest skupiona na uzyskaniu dopłat w możliwie najwyższej kwocie. Nie jest istotne uzyskanie najlepszego plonu, a następnie sprzedanie go po najkorzystniejszej cenie lub wykorzystanie we własnym gospodarstwie. Wykazywane korzyści, wynikające ze współpracy wspólników poszczególnych spółek, miałyby uzasadnienie w przypadku jednej – dwóch spółek tworzonych przez te same osoby czy podmioty. Uzasadnienia takiego nie można natomiast znaleźć w przypadku utworzenia kolejnych 26 spółek w takiej samej konfiguracji osobowej (P D M, tj. syn i ojciec, posiadający odrębne numery producentów). Starając wykazać swoją samodzielność w prowadzeniu gospodarstwa, skarżący stwierdził, że z ojcem, P M, nie utrzymuje kontaktów od momentu rozwodu z jego matką R M (uzyskanego w 2011 r.), jednak przeczy temu zarówno zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (umowy na usługi zawierane z firmą N. P M, zakup materiału siewnego z gospodarstwa ojca, umowy o współpracy na 2012 r.), jak również fakt, że w okresie 2011 r. P M był pełnomocnikiem beneficjenta, czynnie uczestnicząc w prowadzonym postępowaniu odwoławczym i sądowym. Tezie skarżącego o braku współpracy czy współdziałania przeczy także fakt, że ww. często w siedzibie organu razem załatwiają sprawy dotyczące postępowań odwoławczych spółek, które są z nimi powiązane. Na ich wspólne działanie wskazuje okoliczność udzielenia przez beneficjenta P M pełnomocnictwa w niniejszej sprawie i czynny udział pełnomocnika w prowadzonym postępowaniu, zarówno przed organem I instancji (pokwitowanie odbioru wezwania z 11 lipca 2011 r., wniosek o przesłuchanie świadków złożony 6 lutego 2012 r., odbiór korespondencji kierowanej do skarżącego - 1 marca 2012 r., pismo wyjaśniające z 13 marca 2012 r. dotyczące konfliktu kontroli krzyżowej, pokwitowanie odbioru zawiadomienia z 18 maja 2012 r., 4 czerwca 2012 r.), jak i w postępowaniu odwoławczym (zapoznanie z aktami sprawy w dniu 2 lipca 2012 r., złożenie odwołania od decyzji wydanej w sprawie rolnośrodowiskowej za 2011 r. oraz jego sprostowanie w piśmie z 25 lipca 2012 r., zapoznanie z aktami sprawy – 25 i 27 września 2012 r., pismo z 27 września 2012 r., skarga na decyzję organu odwoławczego). Ponadto prace polowe w ramach prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa wykonywane są przez N., firmę P M. Trudno zatem uznać, że skarżący samodzielnie i zupełnie niezależnie od ojca prowadzi gospodarstwo rolne. W ocenie organu odwoławczego, ww. okoliczności świadczą o tym, że deklarowane we wniosku przez beneficjenta powierzchnie działek uprawiane były wspólnie i we współpracy, a nawet w porozumieniu z P M. W przedmiotowej sprawie doszło zatem do stworzenia przez P i D M sztucznych warunków zmierzających do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, polegających na podziale dużego areału (ponad 2 tys. hektarów) na 26 mniejszych podmiotów, ubiegających się o indywidualne przyznanie płatności, umożliwiające obejście przepisów modulacyjnych. Powyższe, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa unijnego: art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L 312 z 23.12.1995), art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, wyklucza przyznanie płatności. Ponadto wnioskowana PRŚ nie przysługuje wobec niespełnienia przez beneficjenta ustawowego warunku posiadania gospodarstwa rolnego (art. 18 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Organ odwoławczy wskazał przy tym, że stworzenie sztucznych warunków skutkujących ominięciem modulacji jest sprzeczne z celem zrównoważonego rozwoju, jako jednego z celów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW). Zrównoważony rozwój jest misją Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW), co wynika z art. 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (DZ.U.UE.L.2005.277.1). Ominięcie przepisów modulacyjnych w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji i uzyskanie w ten sposób nadmiernych płatności, zdaniem organu odwoławczego, stoi w sprzeczności ze zrównoważonym rozwojem obszarów wiejskich. W rozpatrywanym przypadku, aplikowanie przez podzielone w ramach 77 spółek cywilnych i z o.o. gospodarstwo prowadzi do uzyskania niemal pełnej kwoty wsparcia i znacząco większej, niż gdyby współdziałający ze sobą P M, R M i beneficjent złożyli jeden wniosek w ramach jednego, wspólnie prowadzonego gospodarstwa. Uwzględniając zarówno definicję rolnika (art. 2 lit. "a" rozporządzenia 73/2009), jak i gospodarstwa rolnego ( art. 2 lit. "b" ww. rozporządzenia oraz pkt I i pkt II załącznika do Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji, charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktur gospodarstw rolnych (Dz. Urz. UE. L. 2002.216.1), Dyrektor ARiMR ocenił, że P M oraz współdziałającą z nim grupę osób: R M i skarżącego należy uznać za jednego rolnika, a wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób, wraz z prowadzoną przez P M działalnością gospodarczą pod nazwą N., jako jedno gospodarstwo prowadzone przez P M wraz z członkami jego rodziny (synem i byłą żoną). Taka forma współpracy traktowana jako wszystkie jednostki zarządzane przez grupę osób fizycznych, uznawana jest za jedno gospodarstwo w świetle rozporządzenia nr 73/2009. Rola wnioskodawcy w tym przypadku sprowadzała się do złożenia wniosku o przyznanie płatności. W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił beneficjentowi przyznania PRŚ ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia PRŚ w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) błędy w ustaleniach faktycznych, postępowaniu dowodowym, ocenie materiału dowodowego; 2) błędną wykładnię i zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011; 3) niekonstytucyjność stosowania tegoż przepisu w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając zarzuty skargi beneficjent wskazał, że jego wniosek spełnia kryteria kwalifikowalności wynikające zarówno z przepisów unijnych, jak i krajowych, w tym posiadanie rolnicze gruntów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby w sprawie niniejszej zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a odmowa płatności nastąpiłaby ze względu na brak spełnienia przesłanki kwalifikowalności. Podał, iż ustalając stan faktyczny sprawy, organ podnosi domniemany brak posiadania gruntów przez skarżącego, wskazując jako posiadacza P. M., który według przypuszczenia organu był posiadaczem całości gospodarstwa, podzielonego na różne podmioty. W równoległe prowadzonych postępowaniach w sprawach analogicznych, za posiadacza tychże gruntów i rolnika organ odmienne uznaje grupę osób: P M, jego byłą żonę R M oraz skarżącego, zaliczając do jednego gospodarstwa rolnego nawet przedsiębiorstwo N., prowadzoną od kilkunastu lat przez P M jednoosobową działalność gospodarczą. Ta rozbieżność jest niedopuszczalna. Stan posiadania powinien być ustalony wyczerpująco i precyzyjnie, z ustaleniem nie tylko elementu faktycznego - fizycznego władania, ale również elementu woli osoby władającej lub dzierżyciela. To wola tej osoby ma kluczowe znaczenie, a źródłem ustaleń woli winny być dowody z dokumentów i dowody ze źródeł osobowych. Skarżący wskazał, iż wnioskując o przeprowadzenie czynności dowodowych przez organ, wywiązał się "wstępnie" z ciążącego na nim obowiązku dowodzenia swoich twierdzeń, zaś organ, w gestii którego leży przeprowadzenie tych dowodów, odmówił ich przeprowadzenia. Za nieprawidłowe w tym kontekście uważa działanie organu, który z jednej strony przerzuca na skarżącego ciężar dowodzenia, a z drugiej kwestionuje potrzebę przeprowadzenia zgłoszonych przez niego dowodów, stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewlekłości postępowania. Za chybione, arbitralne i dowolne uznał twierdzenie organu, iż beneficjent, pomimo wezwania, nie przedłożył właściwych dokumentów w sprawie, a więc nie wykazał, iż posiada grunty rolne w 2011 r. Jako niedopuszczalne ocenił pozbawianie osób, będących odrębnymi podmiotami postępowań o płatności, odrębnymi rolnikami, ich praw podmiotowych oraz swoiste sumowanie tychże osób w jednego rolnika (wnioskodawcę). Zdaniem skarżącego, odrębność podmiotowa poszczególnych osób fizycznych, osób prawnych lub grup tych osób wynika wprost z legalnej definicji rolnika. Ewentualna więź prawna lub personalna pomiędzy tymi osobami nie ma znaczenia. Skarżący zwrócił uwagę, że w sferze prawa regulującego płatności OB, ONW i RŚ nie stosuje się zaleceń Komisji (WE) z dnia 6 maja 2004 r., dotyczących mikroprzedsiębiorstw, w których dane poszczególnych beneficjentów podlegają sumowaniu. Ani w definicji rolnika, ani też w prawie materialnym nie ma wymogu niezależności funkcjonalnej poszczególnych odrębnych rolników. Skarżący powołał się również na wytyczne Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), zawarte w wyroku wydanym w sprawie C - 434/12, iż wykazanie nadużyć ze strony beneficjenta w zakresie systemów wsparcia musi być przejrzyste i nie może budzić żadnych wątpliwości, ze względu na ogromne konsekwencje dla potencjalnego beneficjenta." Należy wówczas wykazać zaistnienie ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek, przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty oraz wystąpienie subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści, wynikającej z uregulowań Unii, poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. W odniesieniu do elementu obiektywnego TSUE wskazał, iż konieczna jest ocena zgodności z celami określonymi w rozporządzeniu nr 1698/2005. Ewentualna niezgodność z ustawodawstwem krajowym nie pozwala sama w sobie wykluczyć przyczynienia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez ww. rozporządzenie. Jeśli zarzuca się wnioskodawcy wolę obejścia ograniczeń tzw. modulacyjnych, to konieczne jest zbadanie, czy wola ta skutkuje tym, że nie mogą zostać osiągnięte cele, o których mowa w rozporządzeniu nr 1698/2005. Wbrew ww. regułom interpretacyjnym, organy w przedmiotowej sprawie w sposób nieuprawniony doszukują się sprzeczności działań wnioskodawcy nie z literalnie określonymi w rozporządzeniu nr 1698/2005 celami systemu wsparcia, ale z dorozumianymi celami systemu, wysnutymi przez rozszerzającą i dowolną wykładnię przepisów krajowych, dokonaną przez organ. Ponadto organ nie rozumie istoty Zrównoważonego Rozwoju Obszarów Wiejskich (ZROW), dopatrując się w tej doktrynie swoistej, źle rozumianej zasady sprawiedliwości społecznej, to znaczy możliwie równego przyznawania dopłat. ZROW nie zakłada zasady ograniczania pomocy dla gospodarstw o dużych areałach, systemy wsparcia ZROW nie mają takiego celu. W ocenie skarżącego, organ błędnie zastosował niewłaściwą definicję gospodarstwa rolnego, przytaczając w tym zakresie art. 2 lit. "a" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008, która stosowana jest jedynie w dziedzinie przepisów regulujących sferę statystyki. W sferze prawa materialnego, regulującego dopłaty, obowiązuje definicja z art. 2 lit. "b" rozporządzenia nr 73/2009. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania PRŚ na rok 2012. Odmowa przyznania wnioskowanej płatności nastąpiła wskutek dokonanych przez organy ustaleń, że skarżący, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania przedmiotowej płatności oraz nie był posiadaczem gruntów, do których płatność miała być dokonana. Powyższe, zdaniem organów, stanowi w oparciu o art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej płatności. Wobec treści zarzutów należy określić w pierwszej kolejności ramy prawne zagadnień, na których tle powstał spór, to jest: kwestię rozumienia posiadania i kwestię wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Przepisy o płatnościach, zarówno tych bezpośrednich, jak i PRŚ, nie zawierają definicji posiadania. Dlatego też należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego, w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121) przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia, przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności bezpośrednich z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, zabiegach agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Oceniając posiadanie przez pryzmat faktycznego użytkowania należy mieć przy tym na uwadze różny charakter użytkowania gruntów (np. uprawy zbożowe, warzywne, owocowe, łąki). Mając to na uwadze należy oceniać, czy dany podmiot faktycznie jest posiadaczem gruntów. Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu faktycznego elementu władania rzeczą oraz psychicznego elementu, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie. Władztwo faktyczne musi być stanem trwającym przez przynajmniej określony czas (tu: czas adekwatny do sposobu użytkowania, z którym wiąże się prawo do uzyskania płatności) i polegać na możności korzystania rzeczy. Z kolei zamiar władania rzeczą dla siebie manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza. W przypadku gruntów rolnych posiadaczem jest ten, kto samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, zabiegach agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Bardzo ważny jest przy tym psychiczny element posiadania. Ustalenie posiadania nie jest możliwe tylko na podstawie obiektywnych okoliczności, bez oceny subiektywnych zamiarów istniejących po stronie skarżącego. Wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności. Dopiero, gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W tym zakresie, zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprecyzyjne, bowiem organy wskazały niejako na dwie przyczyny odmowy przyznania PRŚ: brak posiadania przez skarżącego zadeklarowanego gospodarstwa oraz stworzenie przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności. Jeśli zatem na podstawie postępowania wyjaśniającego organy administracji uznały, że skarżący nie był posiadaczem przedmiotowego gospodarstwa rolnego, to należało odmówić przyznania PRŚ bez potrzeby badania przesłanki z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. To tworzenie sztucznych warunków nie jest prawnie zdefiniowane. Próba interpretacji tego przepisu była podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, w którym wskazano, że na sądzie krajowym spoczywa obowiązek wykazania przez beneficjenta stworzenia sztucznych warunków. Należy wówczas ustalić występowanie łącznego istnienia elementu obiektywnego (ogół okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel przez nie realizowany nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Pogląd wyrażony w tym wyroku Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni akceptuje i uważa, że ma on do realiów tej sprawy zastosowanie jako zdefiniowanie sztucznych warunków. Przy czym w polskich realiach prawnych obowiązki nałożone tym wyrokiem na sąd krajowy należy przenieść na organy krajowe podejmujące decyzję o płatnościach, a ich wykonanie będzie podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć przede wszystkim należy, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Organy powołują się na dane znane im z urzędu, uzyskane z ww. systemu informatycznego. Zdaniem Sądu, fakt, że system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy, wydając swoje decyzje, mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w przedmiotowym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu, wynikające z przedmiotowego systemu, winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w tych aktach. Dopiero wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można będzie uznać za przekonywujące, zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). Jeśli zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów - to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a., tj. swobodną ocenę dowodów. Zasada przekonywania obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Powyższe jest o tyle istotne, że skarżąca w toku postępowania, zarówno przed organami administracji, jak i w postępowaniu przed Sądem, zarzuca szereg błędnych ustaleń faktycznych organów. W świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego, zaskarżona decyzja nie jest możliwa do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy. Skarżący w toku postępowania administracyjnego zgłaszał wnioski dowodowe, jednak nie znalazły one akceptacji organów. W piśmie z dnia 16 października 2013 r. wnosił o przesłuchanie w charakterze świadków: P M, M D i W G na okoliczność ustalenia jego posiadania wobec zgłoszonych do płatności gruntów oraz wykonywania tam prac na jego zlecenie. W piśmie z dnia 9 stycznia 2014 r. skarżący dodatkowo wniósł o przesłuchanie świadka T G na okoliczność wykonywania w gospodarstwie prac agrotechnicznych w 2011 r. oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jego rzecz, ryzyko i odrębny rachunek. Organ I instancji nie uwzględnił powyższych wniosków dowodowych, nie wydał przy tym stosownego odmownego postanowienia dowodowego, ale w uzasadnieniu swojej decyzji uznał, że dowody te nie mają znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego władztwa nad gruntem. Strona nie udowodniła, zdaniem tego organu, że prowadzi samodzielne gospodarstwo rolne, tylko inną działalność na własną rzecz i ryzyko, dlatego zgłaszane wnioski dowodowe mają na celu jedynie przewleczenie sprawy. Organ odwoławczy również nie przeprowadził żądanych przez skarżącego dowodów na okoliczność wykazania jego posiadania zadeklarowanych do płatności działek, o co wnosił w odwołaniu, uznając, że nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Sąd nie podziela tego stanowiska, bowiem ustalenie posiadania przez beneficjenta deklarowanego do płatności gospodarstwa rolnego jest kluczową czynnością w tego rodzaju sprawach. Należy tego dokonać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, dopuszczając jako dowód wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Znamienne jest, że organy powołują się w swoich decyzjach na informacje zawarte w ZSZiK, tj. na dane, które są im znane z urzędu poprzez możliwość skorzystania z tego systemu informatycznego. Jednak posiadane dane z tego rejestru nie mogą zdeterminować postępowania wyjaśniającego w ten sposób, aby wszelką inicjatywę dowodową strony uznawać za "przewlekanie postępowania". Należy zważyć, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji o odmowie przyznania PRŚ, nie kwestionując wówczas w sposób jednoznaczny posiadania skarżącego. Nakazał dokładne ustalenie, czy skarżący na działce nr [...], co do której zaistniał konflikt krzyżowy, przeprowadzał całokształt zabiegów stosowanych w produkcji roślinnej (uprawa, nawożenie, siew, sadzenie roślin, pielęgnacja zbiór, ewentualne przechowywanie plonów). Organy tego nie ustaliły, gdyż z góry, arbitralnie uznały, że wszystkimi pracami w gospodarstwie skarżącego kieruje w sposób pośredni lub bezpośredni P M, jego ojciec. Wydaje się jednak, że same organy mają problem z ustaleniem, kto jest posiadaczem przedmiotowego gospodarstwa rolnego, bowiem w tych ustaleniach nie są konsekwentne: organ I instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazał na P M, natomiast w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy za jednego rolnika uznaje P M oraz współdziałającą z nim grupę osób: R M (byłą żonę) i D M (syna). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ustępu 2 art. 21 ww. ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy, organ przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zdaniem Sądu, dopiero gdy nie można wykluczyć posiadania beneficjenta, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy, np. sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności. To organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków", ponieważ to one chcą wywieść odpowiednie skutki prawne z tej okoliczności. Ustalenia takie winny zaś w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności. Organy nie mogą też, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężar dowodu na skarżącą jako stronę postępowania, a z drugiej kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania. Uznanie na podstawie danych z ZSZiK, że posiadaczem zadeklarowanego w przedmiotowej sprawie gospodarstwa rolnego (w ramach jednego dużego gospodarstwa rolnego sztucznie podzielonego na mniejsze jednostki produkcyjne) był P M wraz ze współdziałającą z nim grupą osób, jest, w ocenie Sądu, dowolne, a co najmniej przedwczesne. Organy winny wyjaśnić, czy skarżący prowadził w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mógł być uznany za rolnika w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ. W tym zakresie organy nie poczyniły wystarczających ustaleń, bowiem nie przeprowadziły na te okoliczności dowodów wskazywanych przez skarżącego 16 października 2013 r. i 9 stycznia 2014 r. Tym samym, w ocenie Sądu, nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Organy nie wyjaśniły w przekonywujący sposób, dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty, mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że skarżący zlecał wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P M, nie jest wystarczająca do uznania, że nie prowadzi on samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy skarżący efektywnie i rzeczywiście korzystał z gruntów, za użytkowanie których wnioskował o przyznanie płatności. W tym celu, jak słusznie wskazuje skarżący, organy winny ustalić czy użytkował rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miał pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Przesłanką uzasadniającą brak posiadania przez skarżącego zadeklarowanych gruntów, a następnie sztuczny podział większego gospodarstwa rolnego, nie jest też umocowanie P M przez skarżącego do występowania w tej sprawie w charakterze pełnomocnika. Przepis art. 33 § 1 k.p.a. umożliwia stronie ustanowienie swoim pełnomocnikiem osobę fizyczną posiadającą zdolność do czynności prawnych; nie ma innych ograniczeń ustawowych. Nie ma zatem przeszkód prawnych, aby skarżący w postępowaniu administracyjnym był reprezentowany przez swojego ojca P M. Za dowolne, a co najmniej przedwczesne, należy więc uznać stwierdzenie organów, że skarżący nie prowadzi samodzielnej działalności, ale razem z ojcem i matką zarządza większym gospodarstwem, które zostało podzielone na mniejsze w ramach spółek cywilnych i z ograniczoną odpowiedzialnością tylko i wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowych przez ominięcie przepisów modulacyjnych. W ocenie Sądu, w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, winny, zgodnie z art. 75 k.p.a., dopuścić wszelkie możliwe dowody, mogące przyczynić się do wyjaśnienia spornych okoliczności. Tym samym organy ARiMR winny uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek o przesłuchanie świadków, na okoliczność samodzielnego posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego na jego odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Organy powinny przy tym przyjąć rozumienie posiadania takie, jak wyżej przedstawił Sąd. Ocenę ewentualnego istnienia sztucznych warunków należy przeprowadzić zgodnie z wytycznymi Sądu, to jest w oparciu o wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Za przedwczesne, w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów, uznać należy odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej kwestie w prawidłowo sporządzonym, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy tak, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt trzeci wyroku).