II OZ 251/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2159/14 o oddaleniu wniosku T.B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie ze skargi T.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 21 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek T.B. (dalej jako "skarżący") o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 2012 r. w sprawie ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji wskazał, że skarżący złożył skargę na decyzję z [...] sierpnia 2014 r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 2012 r. Decyzją z [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta Krakowa wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez T.B. i A.B. robót polegających na budowie garażu blaszanego. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania skarżący wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie prowadzi postępowanie w sprawie samowolnej realizacji garażu. Skarżący wnosił o zawieszenie tego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 2012 r. Organ nadzoru budowlanego odmówił zawieszenia postępowania. W ocenie skarżącego, dalsze prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego może doprowadzić do przedwczesnego nakazu rozbiórki garażu, natomiast rozbiórka ze swojej istoty wiąże się ze znaczną szkodą i trudnymi do odwrócenia skutkami. Oddalając wniosek Sąd I instancji wskazał, że decyzja o wniesieniu sprzeciwu nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnego obowiązku. Charakter prawny takiej decyzji jest najbardziej zbliżony do rozstrzygnięć odmownych, ponieważ decyzja ta oznacza, że jej adresat będzie musiał powstrzymać się od wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Decyzja ta nie podlega więc realizacji, czy to w sposób dobrowolny, czy przy zastosowaniu przymusu egzekucyjnego, a wniosek o wstrzymanie jej wykonania nie może być uwzględniony. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 2012 r. nie zawiera nakazu rozbiórki garażu, a więc skarżący w złożonym wniosku nie może skutecznie powoływać się na skutki, jakie może wywołać decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Wniósł o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wstrzymanie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 2012 r. W ocenie skarżącego, postanowienia to zostało wydane na skutek błędnej wykładni art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że decyzja o wniesieniu sprzeciwu nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnego obowiązku, a zatem nie może podlegać wstrzymaniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Trafnie wskazuje skarżący w zażaleniu, że żaden z przepisów ustawy p.p.s.a. ani też żaden przepis szczególny nie wyłącza stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec aktów, które nie podlegają wykonaniu, a w szczególności nie podlegają wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zakreśla katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Do przesłanek tych należy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie ustawodawca wyłączył stosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie oraz aktów, które nie podlegają wstrzymaniu na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że każdy (ze wskazanymi wyżej wyjątkami) akt zaskarżony do wojewódzkiego sądu administracyjnego może podlegać wstrzymaniu, o ile wnioskodawca uprawdopodobni zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stąd też zasadnicze znaczenie ma ocena przez Sąd I instancji, czy skarżący uprawdopodobnił, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 2012 r. może wywołać skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący wskazuje przede wszystkim, że na skutek decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 2012 r. może dojść do wydania nakazu rozbiórki wydanego przez organ nadzoru budowlanego. Oczywiście w konkretnej sprawie administracyjnej może istnieć ścisły związek między wniesieniem sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a późniejszym nakazem rozbiórki wydanym przez organ nadzoru budowlanego, o ile sprzeciw nie jest respektowany przez inwestora. Skarżący wskazuje również na koszty związane ze sporządzeniem projektów budowanych zastępczych w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Kwestia ta może być rozpatrywana w kategorii trudnych do odwrócenia skutków bądź znacznej szkody, szczególnie uwzględniając, że sytuacja materialna skarżącego jest trudna, czego efektem było przyznane mu prawo pomocy. Tego rodzaju ocena wymaga oczywiście wcześniejszej analizy związku między decyzją o sprzeciwie, a postępowaniem przed organem nadzoru budowlanego. Oceny tych okoliczności Sąd I instancji nie dokonał, błędnie poprzestając na stwierdzeniu, że decyzja w przedmiocie sprzeciwu nie nadaje się do wstrzymania. Stanowisko to było skutkiem błędnej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić wyrażoną w niniejszym postępowaniu ocenę prawną i dokonać oceny podnoszonych przez skarżącego okoliczności w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.