VII SA/Wa 1153/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem znak: [...] wydanym dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy podał, że postanowieniem kontrolowanym w postępowaniu odwoławczym Starosta [...] odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" w [...] wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż pomieszczenia kotłowni znajdujące się na kondygnacji -1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wolnostojącym położonym na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] znajdujące się w budynku położonym w [...] ul. [...] nie są samodzielnymi lokalami użytkowymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 1994 r. o własności lokali. Organ odwoławczy podkreślił, iż w uzasadnieniu postanowienia organ I instancji – powołując art. 6 k.p.a. – wskazał, że starosta wydaje zaświadczenie w przedmiocie spełnienia przez dany lokal wymagań określonych w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W niniejszej zaś sprawie wnioskodawca żądał wydania zaświadczenia potwierdzającego, że wymienione w nim pomieszczenia nie są samodzielnymi lokalami użytkowymi. W związku z tym, powołując się na brzmienie przepisu stanowiącego podstawę prawną wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu, organ I instancji stwierdził, że nie jest uprawniony do wydania zaświadczenia żądanej treści. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem, bowiem podstawę materialnoprawną wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, a ściślej rzecz ujmując o spełnieniu określonych wymogów jest art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Przepis ten stanowi, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych godnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. W ocenie organu odwoławczego, z brzmienia ww. przepisów wynika w sposób jednoznaczny, iż na ich podstawie można wydać jedynie zaświadczenie stwierdzające spełnienie wymogów określonych w art. 2 ust. 2 ustawy. W przypadku zaś braku spełnienia tych wymogów organ wydaje postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Ustawodawca nie przewiduje wydania zaświadczenia o nie spełnianiu wymogów określonych art. 2 ust. 2 ustawy, o co wnosi skarżąca. Wydanie zatem zaświadczenia w tym przedmiocie byłoby działaniem bez podstawy prawnej (z naruszeniem art. 6 k.p.a). Organ zauważył, że wskazanie faktu, iż dany lokal nie spełnia wymogów do uznania go za lokal samodzielny, umożliwia postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o spełnianiu tych wymogów. Oznacza ono, że dany lokal nie może być odrębną nieruchomością (art. 2 ust. 1 ustawy). Mając na uwadze powyższe, Kolegium nie znalazło podstaw do uznania za zasadne zarzutów dotyczących naruszenia wymienionych w zażaleniu przepisów k.p.a. Przy tak sformułowanym wniosku organ I instancji nie miał bowiem podstaw do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia istnienia niesamodzielności lokalu; innymi słowy, w przedmiocie nie spełnienia wymogów określonych w art. 2 ust. 2 ustawy. Z powyższego wynika także w sposób jednoznaczny, że nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 1994 r. o własności lokali, poprzez nieprawidłowe założenie stosowania tego przepisu wyłącznie w przypadku wniosku o wydanie przez starostę zaświadczenia w przedmiocie spełnienia wymagań przewidzianych w art. 2 ust. 2 tejże ustawy, podczas gdy zgodnie z przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnią tego przepisu dopuszczalny jest również wniosek o wydanie zaświadczenia w przedmiocie braku spełnienia przez dane pomieszczenie wymagań przewidzianych ustawowo dla samodzielnych lokali mieszkalnych; 2. art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy sprzecznego z tymi przepisami postanowienia organu I instancji; 3. art. 7 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy sprzecznego z tymi przepisami postanowienia organu I instancji, a także nie podjęcia przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w nin. sprawie oraz 4. naruszenie art. 8 k.p.a w zw. z art. 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., odmawiające wydania zaświadczenia, iż pomieszczenia kotłowni w budynku przy ul. [...] w [...] nie są samodzielnymi lokalami użytkowymi. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przepis art. 217 § 2 k.p.a. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: – po pierwsze, urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a) – po drugie, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z brzmienia art. 218 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że przepis ten reguluje jedynie sytuacje objęte art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., a więc kwestie dotyczące wydawania zaświadczeń, gdy ubiega się o to osoba ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis art 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie dotyczy sytuacji przewidzianych w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Takie unormowanie prawne było celowym zamierzeniem ustawodawcy, a to z tego względu, iż art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. odwołuje się do odrębnych przepisów prawa. W sytuacji bowiem, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), to równocześnie ten przepis prawa bądź inne przepisy danej ustawy - tj. ustawy, w której zamieszczono przepis prawa nakładający na organ administracji publicznej obowiązek urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego - normują kwestie dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie zaświadczenia, w tym rodzaje dokumentów, na podstawie których wydaje się zaświadczenie. Takim przepisem, w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., jest przepis art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Pojęcie samodzielności lokali mieszkalnych zdefiniowane zostało w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz ż pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Jednocześnie w art. 2 ust 5 i 6 ustawy o własności lokali ustawodawca przewidział sposób udokumentowania samodzielności lokali mieszkalnych. A mianowicie, lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego. Dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu (w art. 2 ust. 5 ustawy). W razie zaś braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego (...) - art. 2 ust. 6 ustawy. Jak stanowi art. 2 ust, 3 ustawy o własności lokali spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Podstawą żądania skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej był przepis art. 217 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organy administracji publicznej orzekające w I i II instancji rozpatrzyły wniosek Wspólnoty w ten sposób, że odmówiły wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści nie analizując wniosku o wydanie zaświadczenia pod kątem jej interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia. Na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wyróżnia się trzy przypadki odmowy wydania zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie oraz gdy nie można spełnić żądania co do treści zaświadczenia (por. B. Adamiak, J. i Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, str. 737). Organy obu instancji wydały zaskarżone postanowienia w oparciu o przesłankę braku możliwości spełnienia żądania, co do treści zaświadczenia. Zainteresowana Wspólnota, co wynika zarówno ze złożonego wniosku, treści odwołania oraz skargi, żądała co do zasady przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które potwierdziłoby zasadność zgłaszanych twierdzeń. Postępowania wyjaśniającego, wbrew żądaniom skarżącej nie można było jednak utożsamiać z postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w dziale II k.p.a. kiedy to organ ma obowiązek dokładanego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o ocenę przeprowadzonych dowodów, czemu dały wyraz organy I. i II. instancji w zaskarżonych postanowieniach. Zauważyć w tym miejscu należy, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 k.p.a. ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie faktów lub stanu prawnego. Na gruncie sprawy będącej przedmiotem rozpoznania organy orzekające w sprawie ograniczyły postępowanie do wyjaśnienia sporu, co do treści przepisu prawa stanowiącego podstawę wydania zaświadczenia, tj. art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Starosta prawidłowo, zdaniem Sądu, uznał, że zgodnie z przyznanymi mu uprawnieniami ustawowymi zawartymi w powołanym wyżej przepisie, nie ma możliwości wydania zaświadczenia o braku samodzielności lokalu. Rozpoznanie wniosku o wydanie zaświadczenia o treści negatywnej zasadnie zatem nastąpiło poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując i rozstrzygając sprawę uznało natomiast za zasadne rozpatrzenie wniosku Wspólnoty o wydanie zaświadczenia o braku samodzielności lokalu w oparciu o obowiązujący stan prawny. Organ ten uznał, że skoro przedmiotowy lokal nie spełnia ustawowych wymogów lokalu samodzielnego to wydanie zaświadczenia o treści negatywnej pozbawione jest usprawiedliwionych podstaw i skutkuje odmową wydania zaświadczenia. Sąd dokonując oceny zaskarżonych postanowień doszedł do przekonania, że ich źródłem jest przekonanie organu o braku możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, wynikające zarówno z przepisów prawa materialnego jak i przepisów procesowych. Zaświadczenia wydane przez organ administracji nie tworzy ani nie znosi żadnego stosunku prawnego, lecz ma potwierdzać fakty lub stan prawny, który został ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi ze względu na prowadzone rejestry, ewidencje lub inne dane będące w jego posiadaniu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielając ustalenia i ocenę organu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.