I SAB/Wa 315/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. M. i K. M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę na bezczynność organu; 2. odrzuca skargę w zakresie żądania zobowiązania organu do wypłaty karnych odsetek za zwłokę. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. K. M. i D. M. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako "organ") w sprawie rozpoznania złożonego [...] października 2005r. wniosku o odszkodowanie za przejęte pod drogi publiczne grunty położone w W. przy ul. [...] (działka nr [...]) i przy ul. [...] (działka nr [...] i [...]). Z uwagi na dwa postępowania co do każdej z ww działek skarga została zakwalifikowana jako osobna skarga złożona w zakresie postępowania o odszkodowanie prowadzonego w stosunku do nieruchomości wydzielonej pod ul. [...] (I SAB/Wa 314/14) i osobna skarga złożona w zakresie postępowania o odszkodowanie prowadzonego w stosunku do nieruchomości wydzielonej pod ul. [...] (I SAB/Wa 315/14). Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący złożyli zażalenie na bezczynność organu do Wojewody [...], który uznał je za zasadne i postanowieniami z dnia [...] lutego 2014r. wyznaczył organowi termin na załatwienie ww spraw do dnia 30 kwietnia 2014r. W skierowanej do tut. Sądu skardze skarżący zarzucili organowi bezczynność i wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji o odszkodowaniu. Jednocześnie w pkt. 2 skargi skarżący sformułowali żądanie zobowiązania organu do wypłacenia odsetek ustawowych za zwłokę, nie wskazali jednak od jakiego terminu ich zdaniem owe odsetki miałby być naliczone. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] pierwotnie wnosił o oddalenie skargi a następnie, po złożeniu do akt dwóch zapadłych w opisanych wyżej sprawach decyzji z dnia [...] października 2014r. ustalających odszkodowanie dla skarżących w łącznej kwocie przekraczającej [...] zł wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wyjaśnił, że obie decyzje ustalające na rzecz skarżących stosowne odszkodowania są już ostateczne i zostały skierowane do wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 – dalej "ppsa"). Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. W ocenie Sądu uprzednie złożenie przez skarżących w dniu [...] grudnia 2013r. zażalenia do wojewody [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Pojęcie bezczynności nie zostało normatywnie zdefiniowane, ale w orzecznictwie przyjmuje się, że należy je ograniczyć przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). W sprawie niniejszej na datę orzekania przez Sąd nie można skutecznie podnosić zarzutu bezczynności organu, gdyż wydał on decyzję o odszkodowaniu i decyzja ta jest już ostateczna. Pomimo to Sąd rozpoznawał skargę także pod kątem przewlekłości prowadzonego od 2005r. postępowania (czyli od daty złożenia wniosku o odszkodowanie). W tym zakresie należy przywołać przepisy kodeksu postepowania administracyjnego traktujące o załatwianiu spraw. I tak, stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że przejście prawa własności gruntów zajętych pod drogi publiczne w przedmiotowej sprawie miało miejsce z mocy samego prawa i nastąpiło ono na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego ww nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest ostateczna decyzja wojewody. Owa decyzja właściwego miejscowo wojewody ma charakter deklaratoryjny tj. jedynie potwierdza przejście prawa własności tego rodzaju gruntów z mocy samego prawa w dniu 1 stycznia 1999r. Pomimo deklaratoryjnego charakteru ww decyzji wojewody bez jej wydania nie ma możliwości ustalenia odpowiedniego odszkodowania za grunty zajęte w dniu 31 grudnia 1998r. pod drogi publiczne. Gdy chodzi o nieruchomości skarżących to decyzja wojewody dająca możliwość jakiegokolwiek procedowania w sprawie ustalenia odszkodowania co do ul. [...] zapadła w drugiej połowie 2011r. (a w stosunku do działek przejętych pod ul. [...] – w lutym 2012r.) i dopiero po stwierdzeniu ostateczności tychże decyzji, i po przekazaniu akt organ miał możliwość wszcząć i prowadzić postępowanie, które stało się następnie przedmiotem niniejszej skargi. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, w toku postępowania organ powołał rzeczoznawcę do oszacowania każdej z osobna działek, skarżący w międzyczasie składali na piśmie zastrzeżenia do sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego, co obligowało organ do prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i ustosunkowania się do zarzutów. Rozprawa administracyjna dotycząca ustalenia odszkodowania miała miejsce w grudniu 2012r. a ostatecznie pismem z dnia [...] maja 2014r. organ poinformował strony, że sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] listopada 2014r. Jak już wskazano, w dacie wyrokowania Sądu wymagane przez skarżących decyzje odszkodowawcze zostały wydane, nie są kwestionowane i uzyskały walor ostateczności a także, jak wynika z informacji przedstawionej na rozprawie przez pełnomocnika organu – zostały skierowane do wykonania. Trzeba podkreślić, że stwierdzenie, że w dacie orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, w szczególności dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r. II OSK 34/13). Nie bez znaczenia jest też ranga i charakter sprawy. Analiza daty złożenia żądania oraz dat zapadających kolejno decyzji wojewody a następnie kolejnych decyzji organu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prowadzi do wniosku, iż co prawda organ nie zachował terminów załatwienia sprawy w terminie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego to jednak nie można przyjąć, że działał on w sprawie w sposób szczególnie przewlekły. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za "wywłaszczenie" nieruchomości ma wyjątkowy charakter i wymaga podjęcia wielu czynności procesowych, w tym powołania biegłych, analizy opinii sporządzonych w sprawie, ustosunkowania się zarówno przez biegłego jak i przez organ do zarzutów stron, nadto przepisy wymagają przeprowadzenia osobnej rozprawy administracyjnej a zatem już samo zestawienie ww czynności przy zachowaniu terminów umożliwiających zawiadomienie stron o każdej podejmowanej czynności nie jest obiektywnie możliwe do przeprowadzenia z zachowaniem terminów ustawowych. Co więcej, sprawa, jako dotycząca dysponowania środkami publicznymi wymaga szczególnego skupienia i uwzględnienia zarówno partykularnych interesów właścicieli nieruchomości przejętych pod drogi jak i interesu jednostek samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa (w zależności od kategorii drogi) jako podmiotów zobowiązanych do wypłaty odszkodowania. Trzeba też zwrócić uwagę, że w międzyczasie tj. [...] marca 2014r. organ wydał decyzję ustalającą na rzecz skarżących odszkodowanie za inną jeszcze działkę (nr [...]) przejętą pod ul. [...], decyzja w tym zakresie jest ostateczna i została zrealizowana. Powyższe skutkuje stwierdzeniem przez Sąd, że postępowanie w objętej całą skargą sprawie nie było prowadzone przez organ nadmiernie przewlekle. Doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa. W zakresie sformułowanego w pkt. 2 skargi żądania zobowiązania organu do wypłaty odsetek ustawowych za zwłokę Sąd odrzucił skargę. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 tej ustawy stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Sformułowane w pkt. 2 skargi żądanie skarżących wskazuje, że nie dotyczy ono spraw wyszczególnionych w powołanym wyżej przepisie. Kwestie dotyczące odsetek z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją administracyjną co do zasady nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Podkreślić też trzeba, że termin wymagalności tak określonego odszkodowania jest immanentnie związany z datą jego ustalenia i nawiązuje do daty ostateczności decyzji administracyjnej w tym zakresie. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ww ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – odszkodowanie za działki zajęte pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998r. będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości tj. wg przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako ugn). Zgodnie zaś z art. 132 ust. 1 a ugn w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (art. 132 ust. 2 ugn). Uwzględniając powyższe skargę oddalono na podstawie art. 151 ppsa a postanowienie w pkt. 2 zapadło na podstawie 58 § 1 pkt 1 ppsa.