I SA/Wa 60/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. N. i B. N. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie Ministra z dnia [...] grudnia 2013 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu [...] sierpnia 2003 r. Wojewoda [...] wydał, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzję stwierdzającą nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], jako działki nr [...], uregulowanych w księdze wieczystej Kw nr [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...], stanowiących integralną część ww. decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], w części dotyczącej działki nr [...], wystąpili B. N. i Z. N. Minister Administracji i Cyfryzacji, ww. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji. B. N. i Z. N., pismem z dnia 21 stycznia 2013 r., złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Administracji i Cyfryzacji, ww. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Dalej wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w opisanej części wynika z faktu, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., jak i przymiot ten nie przysługiwał wnioskodawcom w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym powyższą decyzją. Minister wskazał na przepis art. 28 k.p.a. podnosząc, że stroną postępowania jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot (osoba), który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizacje. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy jest to, aby mienie podlegające komunalizacji było mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy następuje ipso iure, zatem celem deklaratoryjnej decyzji wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Minister podniósł, wnioskodawcy swój interes prawny wywodzą z art. 140 i 222 § 1 k.c., oraz z umowy darowizny z dnia [...] lipca 2006 r. zawartej w formie aktu notarialnego, Rep. A [...]. Tymczasem, podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności jest wpis w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. W sytuacji, gdy podmiot został ujawniony jako właściciel w księdze wieczystej, obalenie domniemania z art. 3 u.k.w.h. może nastąpić tylko w procesie wytoczonym na podstawie art. 10 u.k.w.h. Następnie, Minister zaznaczył, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, w którym organ administracyjny wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ odwoławczy wskazał, że skomunalizowana nieruchomość pozostawała własnością Skarbu Państwa, na co wskazuje zapis w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 2003 r., w której jako nazwa i oznaczenie umowy, na mocy której Skarb Państwa stał się właścicielem wpisana została księga wieczysta Kw Nr [...]. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się odpis księgi wieczystej Kw Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], z której jasno wynika, że podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela m.in. działki nr [...] było zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], wydane na mocy art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późń. zm.). Z kopii ww. zaświadczenia wynika, że droga publiczna oznaczona jako działka [...] istniała w dniu 1 października 1985 r. i była wybudowana oraz modernizowana z udziałem czynu społecznego przed dniem 27 maja 1990 r. przez mieszkańców miejscowości w przedziale [...] procent. Odnosząc się zaś do umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] grudnia 1990 r., Rep. A nr [...] oraz umowy darowizny z dnia [...] lipca 2006 r., Rep. A Nr [...], na które powołują się wnioskodawcy organ zaznaczył, że umowy te dotyczą nieruchomości stanowiących działkę nr [...], a nie działki nr [...] będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Postanowienie Ministra z dnia [...] grudnia 2013 r. stało się przedmiotem skargi B. N. i Z. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili kwestionowanemu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2013 r. w sytuacji gdy wspomniane postanowienie dotknięte jest wadą polegającą na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., podczas gdy skarżący wykazali swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu; 2) art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktu, iż skarżący przedstawili dowody wskazujące na posiadanie przez nich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie; 3) art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wywodzą swój interes prawny z przysługującego im prawa własności do części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], jako działki nr [...]. Z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym, a wydaną z rażącym naruszeniem prawa decyzję, skarżący nie są w stanie wykonywać swych uprawnień właścicielskich wobec działki nr [...]. Do skutecznego wykonywania tych uprawnień konieczne jest stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjne w części, w jakiej dotyczy działki ewidencyjnej nr [...]. Skarżący ponownie wskazali na umowę darowizny z dnia [...] lipca 2006 r., w której darczyńcą był K. N., brat skarżącego, na którego uprzednio prawo własności działki przeszło w drodze dziedziczenia (po rodzicach darczyńcy i skarżącego, R. i G. N.). Wskazali, że działka nr [...] powinna obejmować swoją powierzchnią również działkę ewidencyjną nr [...]. Wąski pas ziemi granicznej (będący obecnie działką nr [...]) wolą jej ówczesnych właścicieli obciążony został w roku 1966 służebnością gruntową w postaci służebności przejazdu i przechodu – na rzecz państwa L. (dowody na tę okoliczność stanowią pisemne zeznania świadków). Następnie, w niewyjaśnionych okolicznościach z części działki nr [...] wydzielono działkę nr [...], której właścicielem stał się Skarb Państwa. Podstawą do założenia księgi wieczystej nr [...], która obejmuje działkę nr [...] była decyzja komunalizacyjna, natomiast podstawą do wydania decyzji było zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., z treści którego wynika m.in., że droga oznaczona w ewidencji gruntów jako działka [...] położona w obrębie [...] istniała w dniu 1 października 1985 r. i była wybudowana oraz modernizowana z udziałem czynu społecznego. Skarżący temu zaprzeczyli, podnosząc iż droga znajdująca się początkowo na działce ew. nr [...] nigdy nie była drogą publiczna, nigdy nie była wybudowana i modernizowana w czynie społecznym, o czym świadczą również zeznania świadków. Z powyższego wynika bezsprzecznie, iż właścicielem drogi ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] pozostają skarżący. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r., jak i postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia, nie naruszają prawa. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy organy administracji prawidłowo odmówiły skarżącym wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji. Powyższa decyzja komunalizacyjna Wojewody została wydana w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191, ze zm.). Przy czym, wskazać należy, iż przedmiotem oceny sądu w sprawie niniejszej nie jest legalność komunalizacji, lecz wyłącznie odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na przyjęcie braku po stronie skarżących interesu prawnego. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, organy administracji prawidłowo dokonały oceny w tym zakresie i przyjęły, że skarżący nie są uprawnieni do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jak słusznie bowiem wskazał Minister, interes prawny ma charakter materialnoprawny, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia, i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest zatem wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy mówiąc, inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Przy czym, musi to być taki tytuł, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 wyżej powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, iż skarżący legitymowali się w dacie 27 maja 1990 r. (wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej działki nr [...]. Sąd podziela stanowisko organów, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż na datę komunalizacji przedmiotowa nieruchomość, tj. działka nr [...] nie stanowiła własności osób fizycznych. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, tj. wyrysu z mapy ewidencyjnej dotyczącej działek nr działki [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. działka nr [...] nie stanowiła części działki nr [...] i nie była własnością skarżących. Z adnotacji dokonanej na tej mapie wynika wyraźnie, że "niniejsza mapa przedstawia przebieg granic działek według stanu z roku 1981 r." Tym samym trudno uznać, aby akt notarialny z dnia [...] grudnia 1990 r. przekazujący gospodarstwo rolne położone we wsi [...], gmina [...], o obszarze [...] ha obejmował także działkę nr [...]. W konsekwencji, także akt notarialny z dnia [...] lipca 2006 r. stanowiący umowę darowizny nie mógł przenosić prawa własności do działki nr [...]. Powyższe dokumenty przemawiają więc za tym, że dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., działka nr [...] nie stanowiła części działki nr [...] i nie była własnością skarżących. Stan ten potwierdza także zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., w którym organ ten oświadczył, że wydzielona działka nr [...] istniała już w dniu 1 października 1985 r. i stanowiła urządzoną drogę publiczną, która była wybudowana oraz modernizowana z udziałem czynu społecznego przez mieszkańców miejscowości w przedziale [...]%. Zdaniem Sądu, prawidłowo organy obu instancji oceniły, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów jednoznacznie wynika, iż działki nr [...] istniały od siebie niezależnie. Mając powyższe na uwadze, organy nadzoru prawidłowo uznały, iż niczym nieuzasadnione jest stanowisko skarżących, że działka nr [...] w rzeczywistości pozostawała w granicach działki nr [...], będącej w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej własnością skarżących. W konsekwencji, Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Organ nadzorczy podjął w postępowaniu czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak tego wymaga przepis art. 80 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7