II OSK 65/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 153/14 w sprawie ze skargi G.S., H.F., M.S., M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 153/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi G.S., H.F., M.S., M.S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dziewiętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami dwustanowiskowymi, zbiornikami bezodpływowymi na ścieki i infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr 1 położonej w miejscowości G., ul. [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Poznaniu uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy S. jeszcze dwukrotnie wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków dla przedmiotowej zabudowy, które kolejno były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. ponownie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Podał, że na podstawie analizy sporządzonej stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 dalej jako rozporządzenie) ustalono, że na obszarze analizowanym (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej) występują budynki o podobnych parametrach jak wnioskowana inwestycja. Jednak projektowany zespół zabudowy nie będzie stanowił kontynuacji linii istniejącej zabudowy - ze względu na jego rozproszenie na terenie w głębi nieruchomości objętej wnioskiem oraz ich planowane położenie względem drogi (wtórna linia zabudowy). Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że niemożliwe jest ustalenie dla wszystkich projektowanych budynków linii zabudowy na zasadzie kontynuacji, gdyż w obszarze analizowanym zabudowa zlokalizowana jest wzdłuż dróg, a szerokość elewacji frontowej działki graniczącej z drogą, oraz przebiegające przez teren działki napowietrzne linie elektroenergetyczne nie pozwalają na usytuowanie wzdłuż niej wszystkich budynków objętych wnioskiem. W rezultacie, zdaniem organu, nie zostały w sprawie spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.; dalej u.p.z.p.), co uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorzy G.S., H.F., M.S. i M.S. zarzucili organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 u.p.z.p., twierdząc, że warunki dobrego sąsiedztwa zostały spełnione. Wnieśli jednocześnie, na podstawie art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a., o dopuszczenie jako dowodu analizy urbanistycznej i projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stanowiących załącznik do odwołania, oraz ewentualnie o uzupełnienie materiału dowodowego, poprzez sporządzenie nowej analizy urbanistycznej a także ustalenie warunków zabudowy przez organ drugiej instancji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po raz kolejny uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, zatem sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, po raz drugi przed organem odwoławczym. Powyższe dotyczy także sytuacji, gdy organ odwoławczy nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa procesowego, lecz tylko niewłaściwą interpretację przepisów prawa materialnego i w związku z tym błędną ocenę materiału dowodowego. Zdaniem Kolegium stwierdzona przez organ odwoławczy wadliwa wykładnia prawa materialnego uprawnia do wniosku, że sprawę musi ponownie rozpoznać organ pierwszej instancji, gdyż jego prawidłowe zastosowanie przez ten organ dopiero pozwoli na ustalenie warunków zabudowy. Organ podkreślił ponadto, że nawet gdyby przyjąć możliwość ustalania warunków zabudowy przez organ drugiej instancji w sytuacji gdy organ pierwszej instancji odmówił ich ustalenia, to wykazane w niniejszej decyzji uchybienia przepisom w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wykluczałyby możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji bez konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało również, że spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej (nie tylko z tej samej strony drogi publicznej) co teren planowanej zabudowy i znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową. Zdaniem Kolegium, Burmistrz co prawda prawidłowo wyznaczył obszar analizowany jednak nie dokonał dokładnej i rzetelnej recenzji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania wszystkich działek na terenie analizowanym. Ponadto organ pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony ograniczył analizę wyłącznie do arbitralnie wybranych działek, organ ujął też w analizie działki, które uznał za zabudowane, co jednak nie zostało potwierdzone załączonymi do akt sprawy dokumentami. Powyższe, w ocenie Kolegium, stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnych ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowej oceny materiału dowodowego. Kolegium wyjaśniło, że stosowanie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, linia zabudowy, którą ma określić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej, czyli od frontu. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że budynki muszą przylegać do tej linii, albowiem mogą one pozostać w różnej odległości od wyznaczonej linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie skutkuje szczegółowym rozmieszczeniem budynków na terenie inwestycji. To do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Organ zaznaczył także, że działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia a nie tylko bezpośrednio granicząca z działką pod planowaną inwestycję. Zdaniem Kolegium przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w przedmiocie warunków zabudowy dla wnioskowanej zabudowy w sposób niepełny, z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego i jednoznacznego ustalenia spełnienia lub nie spełnienia przesłanek ustalenia warunków zabudowy przez planowaną inwestycję ma wpływ na wynik sprawy i musi skutkować wadliwością tego postępowania. W skardze na powyższą decyzję G.S., H.F., M.S. i M.S. zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., a także art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 § 1 k.p.a., oraz art. 60 ust. 1 i ust. 4 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. mające istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ nie mógł wydać decyzji merytorycznej, albowiem powołanie biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz uzyskanie wymaganych uzgodnień rodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie przekraczającym kompetencje procesowe organu, co godzi w zasadę dwuinstancyjności, w sytuacji gdy Kolegium dysponowało materiałem dowodowym i uprawnieniami pozwalającymi mu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej co do meritum. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania merytorycznego przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia merytorycznego, a w każdym razie możliwe było usunięcie ewentualnych braków w trybie art. 136 k.p.a., w ramach postępowania odwoławczego. Sąd zaznaczył, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż zdaniem Kolegium nieruchomość objęta wnioskiem położona jest pomiędzy działkami zabudowanymi i możliwe jest określenie większości wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej nieruchomości. Kolegium zgodziło się również ze skarżącymi, iż szczegółowa lokalizacja planowanych obiektów może nastąpić dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, po ustaleniu czy dana lokalizacja nie koliduje z sąsiadującą zabudową i istniejącą zielenią oraz uzbrojeniem terenu. Zaś przyczyną podjęcia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. była konieczność uzupełnienia analizy, wyznaczenie linii zabudowy oraz uzgodnienia decyzji z odpowiednimi organami. W ocenie Sądu, powyższe kwestie nie wymagały prowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego. Co więcej, są wynikiem konieczności interpretacji przepisów prawa wraz z ich prawidłowym zastosowaniem. Organ odwoławczy nie wskazał zaś, jakim konkretnie przepisom uchybił organ pierwszej instancji, a nadto jaki "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" uzasadnia ponowne prowadzenie postępowania i zbierania dowodów w sprawie, nie wyjaśnił także, dlaczego tych kwestii nie można było ewentualnie wyjaśnić w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd podkreślił, że nie można przyjąć, że zasada dwuinstancyjności postępowania zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Dopiero bowiem przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony służącego im prawa odwołania. Zaś rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady. Toteż, zdaniem Sądu, właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Sąd wziął także pod uwagę okoliczność, że SKO wydało już orzeczenie po raz trzeci. W kontekście powyższego należało w szczególności dopełnić wszelkich starań, aby podjęta decyzja była zgodna z prawem a jej uzasadnienie jednoznaczne, kompletne i przekonywujące. Zatem kolejne wydanie przez SKO decyzji w której nie wskazuje się rzeczywistych okoliczności niewyjaśnionych w sprawie, a których stwierdzenie w tej decyzji stanowi o możliwości jej podjęcia, uzasadnia wniosek, że SKO uchyla się w sposób naruszający zasady postępowania odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W podsumowaniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, błędnie przekazując ją do ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu jest ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego, stosownie do treści art. 136 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżając go w całości, domagało się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaiskrzonego wyroku w całości i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 oraz art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji niezasadnie nie przeprowadził dodatkowego postępowania uzupełniającego, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, w sytuacji gdy w realiach niniejszej sprawy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego, wykluczały możliwość rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji co do istoty poprzez ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy a konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy uchyla się w sposób naruszający zasady postępowania odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2013 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a wskazany w decyzji organu odwoławczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie zawiera wskazania, jakim konkretnie przepisom uchybił organ pierwszej instancji, jaki zakres sprawy uzasadnia ponowne prowadzenie postępowania, nie wyjaśnił, dlaczego okoliczności tych nie można było ewentualnie wyjaśnić w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymienione wyżej elementy oraz czyni zadość normie art. 107 § 3 k.p.a.; 4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi uchylając w całości decyzję organu drugiej instancji, w sytuacji gdy skarga była bezzasadna a zaskarżona decyzja podjęta została zgodnie z wymogami przepisów prawa tj. art. 138 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 138 § 2, art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie oraz uznanie, że organ odwoławczy może w oparciu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2013 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ drugiej instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że bezspornym jest, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Jednak w sposób wadliwy sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z pominięciem znacznej ilości działek zabudowanych oraz znacznym ograniczeniem obszaru analizowanego. Nie budzi także wątpliwości kwestia błędnej interpretacji przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez organ pierwszej instancji w zakresie możności wyznaczenia linii zabudowy, kontynuacji funkcji zabudowy oraz pojęcia "działki sąsiedniej. Bezsporne jest także, że brak jest aktualnego dowodu poświadczającego realizację wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. z uwagi na utratę mocy opinii gestora sieci gazowej, co do możliwości przyłączenia do sieci gazowej planowanej inwestycji. Przyjąć zatem należy, że wykładnia przepisów art. 61 ust. 1 i 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. dokonana przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest zbieżna z wykładnią dokonaną przez organ drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się natomiast z twierdzeniem Kolegium, że w sytuacji odmówienia ustalenia warunków zabudowy przez organ pierwszej instancji, niemożliwe jest ich ustalenie w postępowaniu odwoławczym. Co prawda specyfika postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ogranicza taką możliwość, jednak co do zasady jej nie wyklucza. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w tych sprawach, zależy od zaistniałych okoliczności, które w niektórych sytuacjach mogą wykluczyć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie – jak trafnie przyjął Sąd I instancji – zaistniała tego rodzaju sytuacja. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie szeroko przedstawioną argumentację sądu pierwszej instancji i przyjmuje ją za własną, bez potrzeby jej tu szczegółowego powtarzania. Podkreślić tylko należy, że w myśl przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Treść zacytowanego wyżej przepisu jest jasna i nie wymaga wykładni. Przepis ten pozwala organowi odwoławczemu wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że zachodzi potrzeba uzupełnienia go w znacznej części. Ponieważ przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. W sytuacji jednakże kiedy organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Natomiast w sytuacji braków w stanie faktycznym, organ odwoławczy może je uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Wówczas nie dochodzi do naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Prawidłowo wskazał, Sąd pierwszej instancji, że nie można przyjąć, iż zasada dwuinstancyjności postępowania zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji, z uwagi na wady postępowania pierwszoinstancyjnego, zobowiązany będzie dodatkowo sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem wszystkich działek zabudowanych znajdujących się na prawidłowo ustalonym przez organ pierwszej instancji obszarze analizowanym. Kolegium zastosuje wskazaną w uzasadnieniu swojej decyzji wykładnię art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie możności wyznaczenia linii zabudowy, kontynuacji funkcji zabudowy oraz pojęcia "działki sąsiedniej. Natomiast inwestor zobowiązany będzie do uzupełnia braku dowodu poświadczającego realizację wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., z uwagi na utratę mocy opinii gestora sieci gazowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego te kwestie nie wymagają prowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego, są wynikiem nieprawidłowej interpretacji przepisów przez organ pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Kolegium, nie bez znaczenia jest to, że zaskarżoną decyzją już po raz trzeci uchylono odmowną decyzję Burmistrza S. Organ pierwszej instancji nie uwzględnia wniosku inwestorów, w sposób nieuprawniony dokonuje odmiennej wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. niż wskazana przez organ drugiej instancji. Potwierdza to przykładowo zapis na str. 5 uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Burmistrz S. podał, że "w trosce o dobrze pojęty ład przestrzenny, w sposób odpowiedzialny za ten stan rzeczy nie widzi podstaw prawnych do tego, by obowiązującą linię zabudowy traktować jako zaledwie nieprzekraczalną" jak to rozumie SKO. Nieuzasadniona niezmienność stanowiska Burmistrza w tym zakresie, wyklucza uwzględnienie wniosku inwestorów. Ponadto Burmistrz S. już po raz czwarty, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Z analizy lakonicznego uzasadnienia tej decyzji wynika, że Burmistrz S. ponownie nie uwzględnił wykładni prawa dokonanej przez SKO. Taka sytuacja uniemożliwia prawidłowe zakończenie sprawy. Podsumowując powyższe, stwierdzić należy, że prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie dokonało merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, błędnie przekazując ją do ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem tego organu było ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy. W konsekwencji, za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 2, art. 15 i art. 136 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie zarzucił organowi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie zarzucił też, że zaskarżona decyzja nie zawiera wymienionych w tym przepisie elementów. Ogólnie rzecz ujmując, Sąd zarzucił tylko, że organ nie wyjaśnił przekonywująco konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. oraz niemożliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Zatem kwestionowanie stanowiska Sądu w tym zakresie, stawiając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., nie może być skuteczne. Mając na względzie powyższe rozważania, słusznie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Tym samym brak było podstaw do zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.