II OSK 2134/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 903/14 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. S.-G. i J. S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 903/14 oddalił skargę R. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), nakazał R. G. wykonanie ścian ażurowych oraz usunięcie prowadnic do bram garażowych w budynku gospodarczym o wymiarach 6,30 m x 14,60 m na działce nr [...] przy ul. [...] w L., w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestor zrealizował przedmiotowy budynek (ceglany, o pełnych ścianach) niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, które obejmowało budowę wiaty gospodarczej o ścianach ażurowych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. S.-G. i J. S. wnosząc o jej uchylenie w całości i nakazanie inwestorowi rozbiórki wybudowanego budynku. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że na realizację wolnostojących parterowych budynków gospodarczych czy wiat o powierzchni przekraczającej 25 m2 wymagane jest – zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – pozwolenie na budowę, dlatego przyjęcie przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszenia budowy wiaty o pow. 92 m2 – było wadliwe. Zdaniem organu postępowanie nie mogło toczyć się zatem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż w tym trybie możliwe jest wyłącznie doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, zaś za takie nie można uznać przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia w sytuacji, gdy wymagane było pozwolenie na budowę. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi konieczność rozważenia zmiany trybu postępowania, dlatego niezbędne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję złożył R. G. wnosząc o stwierdzenie nieważności, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie. Skarżący zarzucił organowi rozpoznanie odwołania M. S.-G. i J. S., pomimo braku ich interesu prawnego w tym postępowaniu, wskazując, że osoby te nie posiadają żadnego tytułu prawnego do działki nr [...]. Zdaniem skarżącego brak było także podstaw do wszczynania postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż skarżący dokonał zgłoszenia, w którym wskazał powierzchnię wiaty. Skoro organ architektoniczno-budowlany nie zakwestionował zgłoszenia, lecz przyjął je bez sprzeciwu nie wymagając pozwolenia na budowę, to obecnie nie można skarżącemu zarzucać samowoli. Tak więc w ocenie skarżącego organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe albo orzec o braku podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie poza sporem jest to, że skarżący dokonał w dniu 8 lipca 2010 r. zgłoszenia budowy wiaty gospodarczej, a organ architektoniczno-budowlany przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu (pismo z dnia 22 lipca 2010 r. – k. 22 akt administracyjnych). Przy czym z załączonego do zgłoszenia projektu ogrodzenia działki nr [...] (k. 11 akt adm.) wynika, że planowana wiata miała mieć wymiary 14,61 m x 6,30 m, a więc powierzchnię 92 m2. Sąd podniósł jednak, że w świetle przepisów art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, budowa takiego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, a zatem dokonanie zgłoszenia nie było wystarczające. Zasadą jest bowiem prowadzenie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a tylko w przypadkach wskazanych w art. 29 - 31 Prawa budowlanego możliwe jest prowadzenie robót budowlanych po dokonaniu lub bez zgłoszenia (art. 28 ust. 1 ww. ustawy), a żaden z takich przypadków, jak zauważył Sąd, nie zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził zatem, że skoro zrealizowany przez inwestora obiekt ma powierzchnię 92 m2, to na jego budowę wymagane było pozwolenie, którego inwestor nie posiadał. W świetle powyższego, wbrew zarzutom zawartym w skardze, Sąd wskazał, że przyjęcie przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszenia bez sprzeciwu, pomimo iż już z treści tego zgłoszenia wynikało, że ze względu na powierzchnię planowanego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, nie zwalniało inwestora z wymogu prowadzenia budowy wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zrealizowanie zatem robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem, ale bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowiło samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy faktycznie inwestor zamiast wiaty wykonał – jak ustalił to organ – budynek gospodarczy (o pełnych ceglanych ścianach), co w sprawie nie jest sporne. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie więc stwierdził, że postępowanie nie mogło być prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, lecz należało rozważyć tryb przewidziany w art. 48. Sąd wskazał przy tym, że w sytuacji, gdy inwestor zamiast wymaganego prawem pozwolenia na budowę wykonuje roboty budowlane na podstawie zgłoszenia, a organ nie wnosi sprzeciwu, to ocena, czy postępowanie będzie prowadzone w trybie art. 48 czy też art. 50 i 51 Prawa budowlanego, zależeć będzie od okoliczności danej sprawy. W szczególności organ zobowiązany będzie ustalić, czy zgłoszenie nie zostało dokonane w celu obejścia prawa. Ponadto Sąd stwierdził, że brak było podstaw do kwestionowania ustalonego przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania. Zdaniem Sądu organ ten prawidłowo przyznał taki status właścicielom działek sąsiednich, to jest m.in. M. S.-G. i J. S.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. G.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.: a) art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1, 5, 6 i 7 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że budowa wiaty o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m2 wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo dokonania zgłoszenia i braku sprzeciwu ze strony organu architektoniczno-budowlanego, b) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że doszło do samowoli budowlanej pomimo dokonania zgłoszenia wiaty i braku sprzeciwu ze strony organu architektoniczno-budowlanego oraz że koniecznym jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie w okolicznościach niniejszej sprawy, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego są strony postępowania administracyjnego pomimo braku interesu prawnego w uczestnictwie w sprawie, b) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i mylne zakreślenie kręgu stron postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty R. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania M.S.-G. i J. S. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zadaniem Sądu było więc dokonać oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga przede wszystkim fakt, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość wydania decyzji organu pierwszej instancji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Tak też uczynił w niniejszej sprawie Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, badając sprawę w jej całokształcie. Stwierdzając natomiast, że w niniejszej sprawie należało rozważyć zmianę trybu postępowania przyjętego przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy zobowiązany był do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy nie mógł samodzielnie przeprowadzić postępowania na podstawie innych przepisów prawa materialnego, niż organ pierwszej instancji, gdyż wówczas uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 K.p.a. W tym kontekście za niezasadne uznać należy wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1, 5, 6 i 7 w zw. z art. 28 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej, w sytuacji gdy wiata wybudowana została na podstawie zgłoszenia wobec którego organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił sprzeciwu. Ja wynika z akt sprawy organ odwoławczy prowadząc postępowanie stwierdził, że inwestor w dniu 8 lipca 2010 r. dokonał zgłoszenia budowy ogrodzenia oraz wiaty gospodarczej, a organ architektoniczno-budowlany przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu (k. 21-22 akt administracyjnych). Przy czym na załączonym do zgłoszenia projekcie ogrodzenia działki nr [...] (k. 11 akt adm.) wskazano umiejscowienie projektowanej wiaty gospodarczej i jej wymiary 14,61 x 6,30 m. Następnie w dniu 9 maja 2013 r. upoważnieni pracownicy organu nadzoru budowlanego w obecności inwestora przeprowadzili kontrolę przestrzegania prawa budowlanego na działce nr [...]. W trakcie kontroli ustalono, że na przedmiotowej działce wzdłuż ulicy [...] znajduje się ceglany budynek gospodarczy, kryty dachówką. Budynek ten ma wymiary 6,30 x 14,60 m (ok. 92 m2), o ścianach ceglanych pełnych, w otworach wejściowych zainstalowano prowadnice do bram garażowych. Okoliczności te nie są w sprawie kwestionowane. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W świetle powyższego wyjątku interpretowanego w sposób ścisły, jak tego wymagają zasady wykładni w przypadku wyjątków, warunkiem skorzystania przez budowlę jaką jest wiata ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest wyłącznie powierzchnia, która nie może przekraczać 25 m2 Stosownie zaś do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Jak już wskazano od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątki szczegółowo wymienione w art. 29 i 30. Przedmiotowy obiekt nie mieści się jednak w żadnej z kategorii wymienionych w art. 29 - 31, które zwalniałyby z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w szczególności nie spełnia warunków z art. 29 ust. 1 pkt 2, gdyż powierzchnia zabudowy wybudowanego budynku gospodarczego znacznie przekracza 25 m2. Tak więc w świetle przepisów art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych słusznie stwierdził organ odwoławczy, co podtrzymał także Sąd pierwszej instancji, że dokonanie zgłoszenia budowy wiaty o wymiarach 6,30 x 14,60 m, a więc pow. 92 m2 nie było wystarczające, gdyż budowa takiego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Jednocześnie należy zauważyć, że nawet brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej po złożeniu zgłoszenia, nie zawsze legalizuje zgłoszone roboty budowlane. Zrealizowanie przez inwestora na podstawie zgłoszenia obiektu o pow. 92 m2, na budowę którego wymagane było pozwolenie na budowę, którego jak wynika z akt sprawy inwestor nie posiadał, stanowiło jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazać również należy, co słusznie podniósł organ odwoławczy, że inwestor zamiast wiaty (lekkiej budowli w postaci dachu wspartego na słupach) wybudował zupełnie inny obiekt budowlany, to jest budynek gospodarczy o pełnych ścianach z cegły, kryty dachówką z prowadnicami garażowymi w drzwiach wejściowych o wymiarach 6,30 x 14,60 m i pow. ok. 92 m2, na wybudowanie którego niewątpliwie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, przyznając rację organowi odwoławczemu, że postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło być prowadzone w trybie art. 51 i 51 Prawa budowlanego i należało rozważyć zmianę trybu przez organ pierwszej instancji. W uchylonej bowiem przez organ odwoławczy decyzji organ pierwszej instancji orzekał w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli rzeczywistym zamiarem inwestora nie było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Nie może natomiast budzić akceptacji i musi być uznane za naruszenie prawa ewidentne nadużycie instytucji zgłoszenia przez realizację innego obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. Skoro zatem inwestor zrealizował zamiast wiaty budynek o powierzchni 92 m2, to na taką inwestycję wymagane było pozwolenie na budowę, którego skarżący nie uzyskał. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, który zobowiązany będzie ustalić, czy dokonane zgłoszenie nie miało na celu obejścia przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wymagającego przed rozpoczęciem robót budowlanych uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i ewentualnie rozważy zmianę trybu postępowania. Za bezzasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 33 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie w okolicznościach niniejszej sprawy, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego są strony postępowania administracyjnego, pomimo braku ich interesu prawnego w tej sprawie. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Tym samym słusznie za uczestników postępowania sądowego na prawach strony uznano osoby wnoszące odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, gdyż wynik postępowania sądowego niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego. Ponadto zauważyć należy, że podstawowym obowiązkiem organu administracji jest w szczególności ustalenie, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 28 K.p.a., znajdującym zastosowanie w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 48 - 51 Prawa budowlanego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A zatem prawidłowo status taki przyznano M. S.-G. i J.S., którzy jako właściciele działek sąsiednich (nr [...] i [...] – wypis z rejestru gruntów – k. 23 akt adm.) niewątpliwie mają interes prawny w niniejszej sprawie, gdyż realizacja przy granicy ich działek budynku gospodarczego niewątpliwie ma wpływ na ich prawa, w tym prawo własności nieruchomości. Zauważyć również należy, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie samowoli budowlanej nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż odnosi się on wyłącznie do strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i mylne zakreślenie kręgu stron postępowania, gdyż przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz jego uczestników M. .S-G. i J. S., Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić z uwagi na treść art. 204 pkt 1 P.p.s.a., który w takich okolicznościach prawo do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przyznaje jedynie organowi.