II OSK 608/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) del NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 809/14 w sprawie ze skargi P.P. i Stowarzyszenia A. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną , 2. zasądza od L.M. na rzecz P.P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skarg P.P. (dalej jako "skarżący") i Stowarzyszenia A. z siedzibą w Z. (dalej jako "skarżące stowarzyszenie") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, ze decyzją z [...] listopada 2013 r, Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: "Elektrownia wiatrowa w miejscowości Zimnodół Gmina Olkusz". Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił skarżący. Organ uznał, że przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego przemawia interes społeczny. Lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia zagraża chronionym prawnie dobrom innych obywateli tj. bezpieczeństwu zdrowotnemu obywateli (emisja hałasu i infradźwięków szkodliwych dla człowieka wobec minimalnej odległości 577 m od zabudowy mieszkaniowej) i korzystaniu ze środowiska jako dobra publicznego przy zapewnieniu ochrony środowiska. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] marca 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że ustawodawca określił precyzyjnie katalog okoliczności uzasadniających odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast w tej sprawie jedną z istotnych podstaw odmowy wydania zaskarżonej decyzji jest sprzeciw społeczności lokalnej. Uwagi i wnioski składane w związku z udziałem społeczeństwa są istotnym elementem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i powinny być wzięte pod uwagę, ale nie mogą one stanowić jedynej przyczyny wydania decyzji odmownej. Organ przy wydawaniu decyzji środowiskowej bierze pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, jednak nie oznacza to, że sprzeciw zgłoszony wobec planowanej inwestycji obliguje organ do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Organ podkreślił, że brak jest jednoznacznych ustaleń co do rzeczywistego wpływu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi, a już w szczególności nie wynika to z uzasadnienia decyzji. Organ I instancji w konkluzji swojej decyzji stwierdził, że pomimo iż wnioskodawca w świetle obowiązujących przepisów spełnia warunki do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku, to jednak uzasadniony interes społeczny zasługuje na uwagę jako interes przeważający nad interesem wnioskodawcy. Organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę objął ochroną prawną mieszkańców, mając na uwadze ich interes społeczny polegający na ochronie dóbr publicznych (zdrowie, środowisko), bowiem w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym istniała zobiektywizowana kolizja interesu wnioskodawcy i interesu społecznego. Ponadto organ I instancji wskazał, że analizowany wariant przedsięwzięcia nie stoi w sprzeczności z treścią planu miejscowego, ponieważ przedsięwzięcie zlokalizowano w terenach lokalizacji obiektów energetyki wiatrowej na gruntach rolnych. Jednak lokalizacja obiektów energetyki wiatrowej jest możliwa tylko w przypadku jeżeli nie zostaną przekroczone normatywne parametry środowiska, m.in. w zakresie emisji hałasu. Organ wyprowadził ponadto konkluzję, że ze zgromadzonego materiału oraz dostępnej wiedzy wynika brak możliwości jednoznacznej oceny, że przekroczenia takie nie wystąpią. W ocenie organu odwoławczego, tego typu sformułowanie stanowi niewystarczającą podstawę wydawanego rozstrzygnięcia. Jednoznaczne ustosunkowanie się do wątpliwości mieszkańców dotyczących uciążliwości i wpływu na zdrowie ludzi lokalizacji elektrowni wiatrowych jest skomplikowane, a próba jednoznacznej weryfikacji tej okoliczności może należeć do osób dysponujących wiedzą specjalistyczną z tego zakresu. Brak udziału osoby dysponującej tego rodzaju wiedzą oraz ekspertyzy z tego zakresu nie pozwala organowi I instancji na wyprowadzenie wniosku, że przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem przemawia interes społeczny, a lokalizacja przedsięwzięcia zagraża chronionym prawem dobrom innych obywateli Wniosek ten powinien zostać poparty jednoznacznym dowodem. W ocenie organu odwoławczego, zachodzi więc konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o opinię w przedmiocie rzeczywistego wpływu na bezpieczeństwo zdrowotne obywateli. Jest to tym bardziej istotne, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem, że "nie zostaną przekroczone normatywne parametry jakości środowiska w zakresie hałasu, jak również nie spowoduje przekroczenia normatywnych parametrów jakości środowiska w zakresie promieniowania niejonizującego, emisji zanieczyszczeń oraz wibracji". Z tego punktu widzenia należy rozważyć kwestię zgodności bądź niezgodności zamierzenia z porządkiem prawnym, tym bardziej, że niewystarczająca jest konkluzja organu I instancji, że jak wynika ze zgromadzonego materiału oraz dostępnej wiedzy brak jest możliwości jednoznacznej oceny, że przekroczenia takie nie wystąpią. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący oraz stowarzyszenie. Uwzględniając skargi Sąd I instancji wskazał, że wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawą uchylenia decyzji organu I instancji jest, że, organ ten bez opinii biegłego nie mógł sam ocenić, czy planowane przedsięwzięcie (budowa elektrowni wiatrowej) zagraża chronionym prawem interesom innych obywateli lokalnej społeczności tj. bezpieczeństwu zdrowotnemu oraz korzystaniu ze środowiska jako dobra publicznego przy zapewnieniu ochrony środowiska. W pierwszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do zasady dwuinstancyjności postępowania i wyjątkowego charakteru normy z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy w żadnym razie nie jest przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej. W takiej sytuacji organ powinien orzekać reformacyjnie. Tym bardziej nie można uznać za uzasadnione rozstrzygniecie organu II instancji motywowane tym, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W takiej sytuacji to organ odwoławczy powinien przeprowadzić konieczne w tej sprawie postępowanie dowodowe samodzielnie lub zlecając dokonanie tej czynności organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). Sąd I instancji stwierdził, że w tej sprawie organ odwoławczy nie stwierdził, ze organ I instancji dopuścił się uchybienia przepisów postępowania a jedynie stwierdził, że sama negatywna opinia społeczności lokalnej o planowanym przedsięwzięciu nie jest wystarczająca do odmowy wydania decyzji środowiskowej i koniecznym jest przeprowadzenie dowodu z opinii osoby mającej wiadomości specjalne na okoliczność czy planowane przedsięwzięcie zagraża chronionym prawem interesom tej społeczności. Pogląd ten nie mógłby stanowić podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Obowiązkiem organu, który pogląd taki prezentuje, było przeprowadzenie dowodu uzupełniającego i ocena całego materiału dowodowego tj. materiału zgromadzonego przez organ I instancji oraz dowodów uzupełniających, a następnie wydanie decyzji bądź utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji bądź wydanie decyzji reformacyjnej. Sąd I instancji podkreślił także, że sprzeciw społeczności lokalnej w żadnym razie nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Organ wydający decyzję środowiskową, po pierwsze zapewnia udział społeczności lokalnej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej, a po drugie odnosi się do wyników udziału społeczeństwa w uzasadnieniu decyzji środowiskowej. Organ nie ma natomiast prawnej możliwości badania kwestii racjonalności stanowiska społeczności tj. czy rzeczywiście obawy społeczności lokalnej mają uzasadnione podstawy, na podstawie opinii biegłego. Stanowisko społeczeństwa organ ocenia na podstawie raportu i zawartych w nim ustaleń (ewentualnie proponuje inwestorowi inny wariant dla przedsięwzięcia) i uwzględnia je w wydanej przez siebie opinii a nie przeprowadza dodatkowe dowody na okoliczność, czy stanowisko tej społeczności jest uzasadnione okolicznościami obiektywnymi. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony organ wskazuje na podstawy wydania decyzji o odmowie tj. podstawy wskazane pozytywnie w ustawie oraz zajmuje stanowisko, że sprzeciw społeczeństwa nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmownej. Następnie uznaje, że zasadność takiego sprzeciwu (wykazana opinią biegłego) uzasadnia wydanie decyzji o odmowie określenia uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze stowarzyszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L.M. (dalej jako "skarżący kasacyjnie"). W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 6, art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., jak i przepisów ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.) w związku z art. 63 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 1 - 20, art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędne przyjął, że organ wyższego stopnia, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie powinien zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. przez wydanie decyzji reformatoryjnej bez ponowienia całości postępowania dowodowego, ponownego dokonania uzgodnień oraz ponownego zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu środowiskowym. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego wraz z podatkiem od towarów i usług w obowiązującej wysokości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, oraz przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 6, art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., jak i przepisów ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 63 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 1-20, art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej. Na wstępie należy podkreślić, że zarzut dotyczący naruszenia przepisów ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie spełnia dyspozycji art. 176 p.p.s.a. w zakresie powołania podstawy kasacyjnej, jak i jej uzasadnienia, ponieważ skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnych przepisów tej ustawy, które miałby naruszyć Sąd I instancji. Natomiast wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zastosowania w tej sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. i art. 6 k.p.a. oraz braku zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. Należy bowiem podzielić stanowisko Sadu I instancji, że odmienna ocena prawna nie jest przesłanką wydania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz właściwy organ odwoławczy powinien orzekać reformatoryjnie. Ponadto, jeżeli organ II instancji uważa, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy, to w trybie art. 136 k.p.a. powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w koniecznym zakresie. Zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że negatywna opinia społeczności lokalnej o projektowanym przedsięwzięciu nie jest wystarczająca do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Natomiast już błędny jest pogląd organu odwoławczego, że w takim przypadku należałoby przeprowadzić dowód z opinii osoby posiadającej wiadomości specjalne, która wykazałaby ewentualne negatywne oddziaływanie na chronione prawem interesy tej społeczności lokalnej. Wynika to z tego, że samodzielne przeprowadzenie odpowiedniego dowodu uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a. i następnie dokonanie oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jest to bowiem postępowanie administracyjne regulowane przepisami k.p.a., a jego specyfika wynika z odrębności, które wprowadzają odpowiednie przepisy ustawy środowiskowej, co nie zmienia oczywiście charakteru prawnego tego postępowania jako regulowanego przepisami k.p.a. Należy także zaznaczyć, że nawet w świetle przepisów art. 33-38 ustawy środowiskowej sprzeciw społeczności lokalnej nie stanowi w żadnym przypadku normatywnej podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Natomiast organ wydający decyzję środowiskową ma oczywiście obowiązek zapewnić udział społeczności lokalnej w tym postępowaniu administracyjnym, która może składać uwagi i wnioski, a w jaki sposób zostały one wzięte pod uwagę właściwy organ musi wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji środowiskowej. Oznacza to, że brak jest normatywnej podstawy do badania przez właściwy organ na podstawie opinii biegłego, czy tego rodzaju obawy społeczności lokalnej mają uzasadnione podstawy. Stanowisko społeczeństwa organ ocenia na podstawie zgłoszonych uwag i wniosków oraz ustaleń raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko i ewentualnie proponuje inwestorowi inny wariant realizacji tego przedsięwzięcia. Dlatego też w tym celu nie przeprowadza się tego rodzaju dodatkowego dowodu na okoliczność, czy stanowisko tej społeczności jest uzasadnione okolicznościami obiektywnymi. Należy również podkreślić, że nawet w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów art. 33-39 ustawy środowiskowej przez Sąd I instancji, które regulują udział społeczeństwa w postępowaniu zmierzającym do uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że osnowa oraz uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji organu odwoławczego jest wewnętrznie sprzeczne. Wynika to z tego, że organ odwoławczy z jednej strony stwierdza, że sprzeciw społeczeństwa nie może stanowić podstawy do wydania "odmownej" decyzji środowiskowej. Z drugiej jednak strony uznaje, że badanie takiego sprzeciwu wymaga powołania biegłego, którego opinia może stanowić przesłankę do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji takiego przedsięwzięcia. Po drugie, w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 63 ust. 1, art. 66 ust. 1-20 , art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd I instancji uwzględnił skargę w związku z naruszeniem przez organ przepisów postępowania, a więc na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a nie w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Ponadto należy podkreślić, że zarzut naruszenia przepisu art. 63 ust. 1 został wadliwie sformowany, ponieważ ust. 1 tego przepisu liczy trzy punkty, a także każdy punkt tej jednostki redakcyjnej dzieli się jeszcze na pięć podpunktów, a punkt 2 nawet na dziesięć podpunktów. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonywać z powodu braku umocowania ustawowego konkretyzacji zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienia. Z kolei w stanie faktycznym tej sprawy brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 66 ust. 1-20 ustawy środowiskowej odnośnie wymagań stawianych raportowi o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko. Zarzuty w tym zakresie nie są również oparte na żadnych kontrdowodach, które zawierałyby wiadomości specjalne kwestionujące ustalenia raportu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2013 r. II OSK 639/13, Lex nr 1369033). Chybiony jest ponadto zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że właściwy organ przed wydaniem decyzji środowiskowej prawidłowo uzgodnił realizację danego przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, a także zasięgnął opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, jak i nie stwierdził, że lokalizacja tego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy również ponieść, że chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej. W tej sprawie nie ma bowiem przesłanek do stwierdzenia braku udziału społeczeństwa w tym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego jest przeprowadzona przedmiotowa ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto – co podniesiono wyżej – organ I instancji odniósł się w uzasadnieniu decyzji (chociaż błędnie) do kwestii sprzeciwu społeczeństwa lokalnego, a w treści skargi kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 33-38 ustawy środowiskowej z powodu ich wadliwej kontroli. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.