I OSK 1008/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. U. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1550/14 odrzucającego skargę M. U. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu postanawia: uchylono zaskarżone postanowienie. M. U. wynajmowała od Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego (lokal socjalny) nr [...] z [...] listopada 2011 r. lokal nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. M. U. wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu – po upływie okresu najmu lokalu socjalnego na czas nieoznaczony. Uchwałą z [...] kwietnia 2014 r. Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy odmówił zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu socjalnego M. U. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z 28 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, między innymi, że kwestię przydziału lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy regulują przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 150). Zgodnie z przepisem art. 4 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1), a gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia m. in. lokale socjalne (ust. 2). Przepisy rozdziału 4 tej ustawy stanowią, że przydzielenie lokalu socjalnego osobie uprawnionej do otrzymania takiego lokalu następuje w drodze umowy cywilnoprawnej – umowy najmu (art. 23). Przyznanie lokalu socjalnego następuje więc w formie czynności prawnej właściwej prawu cywilnemu, a nie w formie władczego aktu administracyjnego wydawanego na podstawie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Taka forma działania organu gminy wyklucza możliwość dochodzenia przez najemcę lokalu socjalnego, czy też osobę uprawnioną do otrzymania takiego lokalu, swojego interesu prawnego zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. uchwała SN z 5 listopada 1997 r., sygn. akt III ZP 37/97, lex nr 31733). Wszelkie zatem spory wynikłe na tle zawierania umowy najmu lokalu socjalnego, jak również spory związane z uprawnieniami do lokalu socjalnego rozstrzygane są w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego. M. U. wniosła skargę kasacyjną od postanowienia z 28 stycznia 2015 r., zaskarżając je w całości i zarzucając mu – na podstawie art. 174 § pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie: – art. 1 § 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej, w tym przypadku zarządu dzielnicy, skutkujące uchyleniem się przez Sąd pierwszej instancji wykonania pełnej kontroli pod względem legalności czynności zarządu dzielnicy w formie uchwały polegającej na odmowie zakwalifikowania do wynajęcia lokalu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; – art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 58 § pkt 1 p.p.s.a przez nieprzeprowadzenie kontroli sądowej przez Sąd pierwszej instancji aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, inego niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej w postaci zaskarżonej uchwały, co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a w konsekwencji skutkowało nieuzasadnionym odrzuceniem skargi przez przyjęcie, że skarga na przedmiotową uchwałę nie jest sprawą należącą do właściwości sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarzuty w niej zawarte są zasadne. Co do zasady, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Reguluje ona m.in. obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, przewidując w art. 4 ust. 1 i 2, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji z art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc generalnie rzecz ujmując pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – powinno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej już uchwale z 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała mieści się więc w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga została zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji należało ją uznać za dopuszczalną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 w związku art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.