II SA/Gl 587/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego "A" kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy J., działając na podstawie art. 123 i art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 277) oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227), odmówił dopuszczenia "A" z siedzibą w B. (dalej zwanego Stowarzyszeniem) do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia p.n. "Przebudowa istniejących wyciągów orczykowych nr III i IV na jedno urządzenie transportu linowego Ośrodka [...] "B" w K. wraz z obniżeniem stacji dolnej wyciągu w rejon Ośrodka "C", a także infrastrukturą i budynkami technicznymi z jednoczesnym demontażem istniejących wyciągów orczykowych nr III i IV na pgr nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 w K. Zdaniem organu I instancji prowadzone postępowanie administracyjne dotyczy wydania indywidualnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięcia budowy stałego odcinka orczykowego, zaś wnioskowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J., a zatem brak jest interesu społecznego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo zwrócił uwagę, że żaden przepis nie nakłada obligatoryjnego udziału organizacji społecznej w przypadku prowadzenia takiego postępowania. Zażalenie na to postanowienie złożyło Stowarzyszenie, domagając się jego uchylenia i dopuszczenia go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Podkreśliło w nim, że wniosek złożony do organu był kompletny, zawierał statut organizacji oraz odpis z KRS, Stowarzyszenie jest zaś organizacją znaną, działającą od lat i biorącą udział w innym postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy J. z wniosku tego samego inwestora dotyczącym także przedsięwzięcia realizowanego przez "D" Sp. z o.o. w I. w masywie P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie w dniu [...] r. zostało wydane przez organ I instancji postanowienie nr [...] orzekające, iż nie stwierdza się potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W związku z powyższym odstąpiono od potrzeby sporządzenia raportu dla przedmiotowej inwestycji, co oznacza, że postępowanie nie toczy się z udziałem społeczeństwa. Wobec tego udział organizacji ekologicznej został wyłączony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisane postanowienie organu II instancji, Stowarzyszenie zarzuciło wydanie go z naruszeniem art. 31 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz art. 8 i art. 11 k.p.a., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że zwolnienie inwestora z obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nastąpiło w naruszeniem prawa, co Stowarzyszenie mogłoby kwestionować, gdyby organ dopuścił je do udziału w postępowaniu. Dodatkowo podniesiono, że organy obydwu instancji nie odniosły się do części wniosku, w której Stowarzyszenie powołało się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., co jego zdaniem dowodzi naruszenia przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej, zasadę przekonywania oraz zasadę zaufania, w związku z art. 124 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek przekonania w uzasadnieniu postanowienia do racji, które za nim stały. Nadto zarzucono, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest szczątkowe i lakoniczne, a organ odwoławczy błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie znajduje jedynie zastosowanie art. 44 ustawy. Zdaniem strony skarżącej przepisy art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 44 ustawy nie są względem siebie konkurencyjne. Przepis art. 44 ustawy stanowi względem art. 31 § 1 pkt 2 k.pa. lex specialis, bowiem w oparciu o niego wystarczy samo zgłoszenie przez organizację ekologiczną udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, a nie musi zostać ona do niego dopuszczona w drodze postanowienia. W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organizacja ekologiczna sama zatem decyduje o wzięciu w nim udziału. W ocenie Stowarzyszenia odmiennie sytuacja przedstawia się natomiast w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań, w którym nie przeprowadza się oceny oddziaływania na środowisko, bowiem wówczas znajduje zastosowanie art. 31 §1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 20 października 2014 r. uczestniczka postępowania "D" Sp. z o.o. w Istebnej ustosunkowała się do zarzutów skargi, wnosząc o jej oddalenie. Spółka ta zgodziła się wprawdzie z zarzutem skargi, że do postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko znajduje zastosowanie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże zwróciła uwagę, że zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione nie tylko jej celami statutowymi, ale także interesem społecznym. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie ma legitymuje się interesem społecznym przemawiającym za zasadnością jego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Także Stowarzyszenie nie wykazało w swoim wniosku istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu. Na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty zawarte w skardze, odniósł się również do pisma uczestnika postępowania z dnia 20 października 2014 r., podnosząc, że wymagane jest jedynie uprawdopodobnienie celowości udziału Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania podtrzymał argumentację zawartą w swoim piśmie z dnia 20 października 2014 r., akcentując, że Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło występowania interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postłpowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określony został w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w świetle którego kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienie ma charakter wpadkowy i zostało wydane postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy działu V ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2013 r. , poz. 1235) – dalej zwanej ustawą o udostępnianiu. Postępowanie to było prowadzone z wniosku "D" Sp. z o.o. w K. i zmierzało do określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które polegało na przebudowie dwóch wyciągów orczykowych znajdujących się w masywie P. w jedno urządzenie transportu linowego. W toku tego postępowania Wójt Gminy J. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, co w konsekwencji spowodowało, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu nakazujący organowi właściwemu aby przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Mając na uwadze treść postanowienia Wójta Gminy J. z dnia [...] r. stwierdzić trzeba, że zasadnie SKO w B. dostrzegło brak podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 44 ustawy o udostępnianiu. Stosownie do jego treści organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Uczestnictwo organizacji ekologicznej w postępowaniu na prawach strony wymaga więc spełnienia w tym przypadku dwóch zasadniczych warunków. Pierwszym z nich jest wymóg, by podmiot ten był organizacją ekologiczną, drugim natomiast – by postępowanie wymagało udziału społeczeństwa. Zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że przepis ten modyfikuje ogólne regulacje odnoszące się do udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, które zostały zamieszczone w art. 31 k.p.a. Uwadze Kolegium jednakowoż umknęło, że Stowarzyszenie "A" w B. nie domagało się dopuszczenia go do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, bowiem wniosek swój zgłosiło ono w dniu 2 grudnia 2013 r., a zatem na długo przed wydaniem przez Wójta Gminy J. postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Także postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału przedmiotowym postępowaniu zostało wydane również przed wydaniem postanowienia z dnia [...] r. W konsekwencji stwierdzić należy, że wniosek stowarzyszenia został rozpatrzony przez organ I instancji na zasadach ogólnych wynikających z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji skoncentrował się natomiast na rozważaniach dotyczących braku podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie unormowań zawartych w art. 44 ust. 1 i art. 30 ustawy o udostępnianiu. Kolegium natomiast nie odniosło się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wójta Gminy J. oraz do polemiki z tym stanowiskiem zwartej w zażaleniu Stowarzyszenia. Dodać należy, że oczywistym jest, iż wydane w oparciu o art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowiskowo nie wyklucza możliwości udziału organizacji społecznej w postępowaniu uruchomionym wnioskiem inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Postanowienie takie powoduje bowiem jedynie zwolnienie właściwego organu z obowiązku zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w tym postępowaniu i w konsekwencji wyłącza zastosowanie art. 44 ustawy o udostępnianiu. Z treści art. 44 ustawy o udostępnianiu nie można zaś wyprowadzić wniosku, że przepis ten wyklucza możliwość dopuszczenia na zasadach ogólnych organizacji społecznej do udziału w uregulowanych tą ustawą postępowaniach, które nie wymagają udziału społeczeństwa. Stanowiska takiego nie można wywieść także z powołanego przez Kolegium przepisu art. 30 ustawy o udostępnianiu, zgodnie z którym organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Z przepisu tego nie wynika bowiem, że wyklucza on możliwość dopuszczania organizacji społecznych do postępowań, w których nie jest wymagane zapewnienie możliwości udziału w nich społeczeństwa. W konsekwencji mając na uwadze tę część przeprowadzonych rozważań stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie zostało oparte na błędnej wykładni art. 30 i art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny. Odmawiając dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego na wstępie przedsięwzięcia Wójt Gminy J. uznał, że w sprawie nie została spełniona druga z przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a. w postaci interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym uruchomionym wnioskiem "D" Sp. z o.o. Brak interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w tym postępowaniu administracyjnym organ ten uzasadnił charakterem zamierzonego przedsięwzięcia (przebudową istniejących wyciągów orczykowych) oraz zgodnością tego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu Gminy J. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...]) przewidywał bowiem jako przeznaczenie uzupełniające możliwość realizacji na terenach wskazanych przez inwestora budowy wyciągów orczykowych i linowych oraz tras zajazdowych. Rozpatrując zażalenie wniesione przez Stowarzyszenie "A" w B. od postanowienia organu I instancji SKO w B. nie odniosło się zatem w sposób należyty do opisanego stanowiska Wójta Gminy J. Organ ten nie odniósł się także do argumentacji podniesionej w zażaleniu wniesionym przez Stowarzyszenie zasłaniając się wadliwym wskazaniem na unormowania wynikające z art. 30 ustawy o udostępnianiu w zw. z art. 79 ust. 1 oraz art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu. Tym samym nie może ulegać wątpliwości, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów wynikających z art.124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. art. 126 k.p.a. oraz zostało wydane z naruszeniem także art. 31 § 1 k.p.a. przy czym naruszenie tych przepisów postępowania miało miejsce w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie to nakazywało zaś Sądowi usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę SKO w B. odniesie się do poglądu kwestionującego brak interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku "D" Sp. z o.o. W uzasadnieniu organ ten wskaże także czy z uwagi na okoliczność realizacji planowanego przedsięwzięcia w sąsiedztwie specjalnego obszaru ochrony siedlisk [...] oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] ustanowionych w oparciu o Dyrektywę Siedliskową i Dyrektywę Ptasią zasadne było stwierdzenie organu I instancji, że interes społeczny nie przemawiał za dopuszczeniem do udziału w przedmiotowym postępowaniu organizacji ekologicznej, której podstawowym celem statutowym jest "zachowanie, ochrona i odtwarzanie środowiska naturalnego" (§ 9 pkt 1 Statutu). Oceniając kwestię czy wniosek Stowarzyszenia leżał w interesie społecznym organ ten odniesie się także do przepisów art. 74 i art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że wydanie decyzji środowiskowej, bez wyczekania na zakończenie się postępowania rozstrzygającego o kręgu jej stron, w tym z pominięciem ewentualnego udziału w nim na prawach strony organizacji ekologicznej, nawet wówczas gdy postępowanie to kończy się stwierdzeniem braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia - nie jest praktyką możliwą do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego prawa. Uniemożliwia ono bowiem organizacji - w razie zaistnienia przesłanek do owego dopuszczenia - zaprezentowanie stanowiska, które mogłoby podważyć ustalenia organu. Oczywistym, pozostaje jednak brak podstaw do dopuszczania podmiotu na prawach strony do postępowania administracyjnego, które zakończono już decyzją ostateczną. Nie ma bowiem wówczas przedmiotu (toczącego się postępowania środowiskowego), którego dopuszczenie mogłoby dotyczyć. Na marginesie należy jednakże zauważyć, iż w państwie prawa pozbawienie organizacji społecznej uprawnień procesowych, gwarantujących uruchomienie kontroli instancyjnej, a następnie sądowej wydanej decyzji środowiskowej, nie oznacza przyzwolenia na pełną dowolność działania organów administracji w tym zakresie. Jeśli więc Stowarzyszenie jest przekonane, że w postępowaniu, do udziału w którym nie zostało ono dopuszczone zapadła decyzja naruszająca prawo, mogło wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego Prokuratora o rozważenie zastosowania środków określonych w dziale IV K.p.a. Stwierdzone naruszenia prawa powodują konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 , art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).