III SA/Wr 566/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w N. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]) Dyrektor Izby Celnej we W. – po rozpatrzeniu zażalenia "A" sp. z o.o., z siedzibą w N. (zwanej dalej spółką), na postanowienie tegoż organu z dnia [...] czerwca 2012 r. (nr [...]) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia udzielonego spółce przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. (nr [...]) – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., zwanej dalej w skrócie: o.p.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na wcześniejsze postępowanie administracyjne, w którym Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. (nr [...]) cofnął w całości zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 58 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa d., udzielone spółce decyzją Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] marca 2007 r. (nr [...]). Po rozpatrzeniu odwołania spółki od rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2010 r. (nr [...]) Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. (nr [...]) utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. Wskutek zaskarżenia przez spółkę decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] maja 2011 r. (nr [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Sąd ten – wyrokiem z dnia [...] października 2011 r. ( [...]) – oddalił skargę spółki. Po złożeniu przez spółkę skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] października 2011 r. ( [...]), Naczelny Sąd Administracyjny – postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...]) – wstrzymał wykonanie decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] maja 2011 r. (nr [...]). W dniu [...] czerwca 2012 r. do Dyrektora Izby Celnej we W. wpłynął wniosek spółki o przedłużenie zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej we W. udzielonego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. (nr [...]). Jednakże organ ten – postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. (nr [...]) – odmówił wszczęcia wnioskowanego przez spółkę postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej we W. zawartego w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. (nr [...]), co spotkało się z zażaleniem tego podmiotu. Rozpoznając zażalenie spółki, Dyrektora Izby Celnej we W. nie znalazł podstaw do uchylenia postanowienia objętego zażaleniem spółki. Organ zażaleniowy zauważył, że cofnięcie spółce w całości zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 58 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa d., uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przedłużenia takiego zezwolenia, dlatego też, na podstawie art. 165a o.p., należało odmówić wszczęcia wnioskowanego przez spółkę postępowania. Stwierdził ponadto, że organ pierwszej instancji jest związany swoją wcześniejszą decyzją cofającą zezwolenie, co wynika z art. 212 o.p. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej we W. bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje fakt wstrzymania wykonania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, gdyż okoliczność ta nie rozstrzyga kwestii zasadności cofnięcia zezwolenia. Według organu odwoławczego, sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem spółki nie ma charakteru merytorycznego, nie rozstrzyga bowiem o istocie sprawy, lecz wywołuje skutek procesowy, polegający na przerwaniu stosunku procesowego, który powstał po złożeniu przez spółkę wniosku o przedłużenie zezwolenia z dnia 15 marca 2007 r. Z tych też względów nie można było uwzględnić szeregu zarzutów dotyczących cofnięcia zezwolenia, gdyż postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte, a samo postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania odnosi się do kwestii proceduralnych. W konsekwencji zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania przez organy przepisów ustawy o grach hazardowych (ze względu na ich sprzeczność z Konstytucją i prawem wspólnotowym) są bezzasadne, albowiem w rozpatrywanej sprawie proceduralnej nie miały one zastosowania. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że sposób załatwienia niniejszej sprawy (przez odmowę wszczęcia postępowania w kwestii przedłużenia zezwolenia) nie oznacza, że gdyby nawet spółka dysponowała ważnym zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie organizowania gier na automatach o niskich wygranych, to jej wniosek o przedłużenie zezwolenia byłby załatwiony pozytywnie. Dyrektor Izby Celnej powołał się przy tym na unormowania zawarte w art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., zwanej dalej w skrócie: u.g.h.) wywodząc, że z przepisów tych wynika niedopuszczalność przedłużania na kolejne 6 lat dotychczasowych (wydanych pod rządem ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych – Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.) zezwoleń w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasady bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności przepisów prawa unijnego, organ odwoławczy zaakcentował, że zasady te miałyby zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, gdyby prawo krajowe nie uregulowało określonej kwestii lub gdyby wystąpiła niezgodność prawa krajowego z prawem wspólnotowym (art. 91 ust. 2 Konstytucji RP). W ocenie Dyrektora Izby Celnej we W., przepisy dotyczące gier na automatach o niskich wygranych (w tym art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych) nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego. Organ ten odniósł się obszernie także do stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zajętego w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. (C-213/11, C-214/11, C-217/11). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według obowiązujących przepisów, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 120 (zasada legalizmu działania władzy publicznej) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., zwanej dalej w skrócie: o.p.) – przez oparcie orzeczenia na przepisie art. 138 ust. 1 u.g.h., który w konsekwencji wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. (C-213/11, C-214/11, C-217/11) należy uznać za nieobowiązujący w polskim systemie prawa. Według strony skarżącej, wspomniany wyrok stwierdził m.in., że art. 138 ust. 1 u.g.h. jest potencjalnie przepisem technicznym, który wymaga notyfikacji Komisji Europejskiej podczas wprowadzania takiej regulacji do wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Tymczasem ustawa o grach hazardowych nie została poddana procesowi notyfikacji. Powołując się na orzecznictwo ETS, strona skarżąca wywiodła, że skutkiem prawnym niedopełnienia obowiązku notyfikacji jest niemożność zastosowania przepisów technicznych, na którą można powołać się w każdym postępowaniu. Na tej podstawie spółka doszła do wniosku, że "zaskarżone obecnie postanowienie wydano co najmniej przedwcześnie, albowiem jest ono wynikiem niekompletnego postępowania, w tym dowodowego, całkowicie pomijającego ustalenia, które na tle przywołanego wyroku ETS z dnia 19.07.2012 roku uznać należy za fundamentalne w sprawie". Po obszernym przedstawieniu argumentów mających wesprzeć wadliwości w postępowaniu organu strona skarżąca stwierdziła, że "wobec treści wyroku ETS z dnia 19.07.2012 roku postanowienie zaskarżone jest błędne, gdyż aby w ogóle rozważać wydanie go w jego obecnym kształcie, niezbędne było przeprowadzenie postępowania, w tym dowodowego, w kierunku wyznaczonym przez ETS. Ponieważ organ takiego obowiązkowego działania nie wykonał, jego postanowienie jest błędne i zasługuje jedynie na uchylenie". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej we W. wniósł o oddalenie skargi, po odniesieniu się zaś do zarzutów strony skarżącej podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu kwestionowanego przez spółkę postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżone postanowienie według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.), Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia ze zbioru legalnych aktów z zakresu administracji publicznej. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii proceduralnej, której istota tkwi w rozstrzygnięciu, czy wniosek strony o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, złożony po ostatecznym uchyleniu takiego zezwolenia, mógł wszcząć postępowanie administracyjne co do zmiany jednego z elementów decyzji zezwalającej, a mianowicie terminu obowiązywania tegoż zezwolenia. Trzeba przy tym dodać, że wniosek spółki, który wpłynął do Dyrektora Izby Celnej we W. w dniu [...] kwietnia 2012 r., został złożony po oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi spółki na decyzję uchylającą zezwolenie (wyrok z dnia [...] października 2011 r., [...]) oraz po wniesieniu przez spółkę skargi kasacyjnej od tego wyroku, a więc już po zawisłości sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...]) wstrzymał wykonanie decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] maja 2011 r. (nr [...]), nierozpoznając dotychczas skargi kasacyjnej. W niewadliwie ustalonym przez Dyrektora Izby Celnej stanie faktycznym sprawy wniosek spółki nie mógł wywołać zamierzonego przez stronę skarżącą skutku prawnego, albowiem wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przedłużenia zezwolenia stała na przeszkodzie dyspozycja wynikająca z art. 212 w zw. z art. 165a § 1 o.p. W zaskarżonym postanowieniu organ zasadnie przyjął, że w zaistniałym przypadku wystąpiły przeszkody formalnoprawne do procedowania i orzekania merytorycznego w sprawie przedłużenia terminu obowiązywania uchylonego zezwolenia. Prawidłowo zatem organ odmówił spółce wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] marca 2007 r. (nr [...]) na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa d. Według art. 212 zdanie pierwsze o.p., organ, który wydal decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. Odmiennie od sformułowanej w art. 128 o.p. zasady trwałości decyzji ostatecznej, unormowanie zawarte w art. 212 o.p. – statuując zasadę tak zwanej stabilizacji treści decyzji – dotyczy decyzji podejmowanych w obu instancjach. W chwili doręczenia decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego i wiąże organ ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przewidzianym. Takie związanie organu oznacza, że nie może on pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony, wobec czego stan taki powinien uwzględnić także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego nie wyeliminowaną. Od daty doręczenia decyzji jakakolwiek jej zmiana pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego. Doręczenie powoduje bowiem utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy. Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2003, Oficyna Wydawnicza UNIMEX, Wrocław 2003, s. 694). Organ musi zatem uwzględniać skutki prawne jakie wynikają z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć. Tym samym, orzekając co do wniosku strony skarżącej, organ był już związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, skoro uzyskała ona przymiot ostateczności i nie została dotychczas negatywnie zweryfikowana w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istniała więc formalna przeszkoda do orzekania w sprawie przedłużenia terminu zezwolenia, skoro samo zezwolenie zostało cofnięte. Orzekanie merytoryczne w zakresie zmiany zezwolenia (przedłużenia terminu), które zostało cofnięte decyzją ostateczną (choć jeszcze nieprawomocną), oznaczałoby nierespektowanie przez organ treści wydanej, własnej decyzji o cofnięciu zezwolenia, stanowiąc w konsekwencji naruszenie art. 212 o.p. Przestał już bowiem istnieć – w znaczeniu materialnym – przedmiot postępowania w zakresie zmiany elementów stosunku administracyjnoprawnego. Nie można przy tym nie zauważyć istniejącej, zasadniczej tożsamości podmiotowo-przedmiotowej obu spraw, z których druga – zainicjowana wnioskiem strony skarżącej – oznaczałaby w istocie ingerencję w treść materialnego stosunku administracyjnoprawnego wiążącego ten organ na podstawie art. 212 o.p. W kontekście wywodów dotyczących "związania" organu wydaną przez siebie decyzją (art. 212 o.p.), należy zauważyć, że Dyrektor Izby Celnej we W. – odmawiając spółce wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia – prawidłowo zastosował dyspozycję art. 165a § 1 o.p., wszak skutki prawne ujęte w art. 212 o.p. mieszczą się w zbiorze przyczyn (innych niż wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną) uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Użyte w art. 165a § 1 wyrażenie "z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte" trzeba bowiem wiązać z przypadkami, gdy wszczęciu postępowania, a w konsekwencji merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, sprzeciwiają się przepisy prawa procesowego lub materialnego i przeszkody te istnieją już w dacie złożenia wniosku przez zainteresowaną stronę. Nie można wreszcie nie zauważyć, że sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 120 o.p. przez oparcie orzeczenia na przepisie art. 138 ust. 1 u.g.h. – który wskutek wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. (C-213/11, C-214/11, C-217/11) należy zdaniem skarżącej uznać za nieobowiązujący w polskim systemie prawa – nie znajduje uzasadnienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż Dyrektor Izby Celnej rozpatrujący wniosek spółki nie stosował art. 138 ust. 1 u,g.h. i nie powoływał tego przepisu w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia, ograniczając się do unormowań proceduralnych zawartych w ordynacji podatkowej. Wypowiedzi organu dotyczące znaczenia i skutków prawnych wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. oraz kwestii notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych (w tym art. 138 ust. 1 u.g.h.) nie mają bezpośredniego związku ze sprawą objętą wnioskiem spółki, dlatego też i polemika strony skarżącej z organem w tym zakresie nie mogła oddziaływać na sposób załatwienia wniosku spółki. Twierdzenia zawarte w skardze i mające je wesprzeć argumenty spółki mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu merytorycznym dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa d., nie zaś w przypadku odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn wyłącznie proceduralnych (art. 212 w zw. z art. 165a § 1 o.p.). Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku. Wobec nieuwzględnienia skargi, Sąd nie mógł zadośćuczynić wnioskowi spółki o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a.