II SA/Lu 579/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Związku Lekarzy Rodzinnych - Pracodawców na decyzję Komendanta I Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką Samodzielnego Publicznego ZOZ z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta I Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką Samodzielnego Publicznego ZOZ w Lublinie z dnia [...] II. zasądza od Komendanta I Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką Samodzielnego Publicznego ZOZ [...] na rzecz Związku Lekarzy Rodzinnych - Pracodawców [...] 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 2 października 2013r. L. Związek Lekarzy Rodzinnych - Pracodawców zwrócił się do Komendanta I Wojskowego Szpitala Klinicznego z P. SP ZOZ w L. o udzielenie informacji, czy podczas zorganizowanej w Ł. tzw. "białej niedzieli" szpital : 1) zgłosił do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą miejsce udzielania świadczeń salę sportową Zespołu Szkół w Ł.; 2) zawarł umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia na udzielanie jakichkolwiek świadczeń medycznych w tej sali; 3) czy, a jeśli tak, to kto opłacał ( opłacił ) udzielanie świadczeń zdrowotnych przez szpital; 4) jakimi pieczątkami nagłówkowymi i drukami posługiwali się lekarze i i Iny personel medyczny udzielający świadczeń; 5) czy personel udzielający świadczeń wykonywał je w ramach zawartej umowy ze szpitalem; 6) kto w przypadku wystąpienia błędu medycznego będzie ponosił odpowiedzialność cywilną za zaistniały fakt; 7) jak był zorganizowany odbiór wytworzonych odpadów medycznych i czy miejsce ich wytwarzania ( sala sportowa ) zostało wcześniej zgłoszone do odpowiednich urzędów, a jeśli tak, to wnioskodawca wniósł o przekazanie kserokopii wniosków do tych organów i lub ich decyzji; 8) czy były wypisywane recepty, a jeśli tak, to czy były to recepty refundowane przez NFZ i w ramach jakiej umowy, a także z jaką datą były wypisywane, jeśli nie, to czy pacjenci korzystali z porad, byli informowani o 100% odpłatności za leki; 9) czy były wystawiane skierowania do poradni specjalistycznych , a jeśli tak, to czy były to skierowania w ramach posiadanej i przez kogo umowy z NFZ i z jaka datą były wypisywane, jeśli zaś nie, to czy pacjenci, którzy korzystali z porad, byli informowani o 100 % odpłatności za skorzystanie z takiego skierowania. Decyzją z dnia [...] Komendant Szpitala odmówił udzielenia żądanej informacji, argumentując, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, a wnioskodawca, mimo wezwania, nie wykazał, aby za jej udostępnieniem przemawiał szczególnie istotny interes publiczny. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] Komendant utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. Związek Lekarzy Rodzinnych - Pracodawców zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez podanie błędnej podstawy prawnej, tj. art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, który stanowi o przekształceniu informacji, a nie o jej przetworzeniu, błędne pouczenie o terminie złożenia skargi, naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne uznanie, że żądana informacja stanowiła informację przetworzoną, a w konsekwencji błędne było wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący przekonywał, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia informacji przetworzonej, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie tego pojęcia. Jego zadanie nie wymaga wykonania jakichkolwiek czynności, których efektem byłoby przetworzenie informacji będących w posiadaniu Szpitala. Trudno bowiem uznać za przetworzenie informacji, udzielenie odpowiedzi twierdzącej lub przeczącej na określone pytanie. Ponadto decyzja nie zawiera właściwego, jasnego i zrozumiałego uzasadnienia ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że po stronie Szpitala muszą być podjęte pewne dodatkowe czynności, które polegają na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej. Tym bardziej, że wskazuje to na dysponowanie wnioskowanymi informacjami, jak i na ich prosty charakter. Skarżący zwrócił również uwagę na błędne pouczenie o możliwości odwołania się od decyzji , wskazujące na Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy oraz podające 14 dniowy termin na skargę od decyzji ostatecznej. Odpowiadając na skargę Komendant Szpitala podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Jego zdaniem za uznaniem informacji przetworzonej przemawia fakt, że nie dysponuje gotową informacją, która mogłaby zostać przekazana wnioskodawcy wprost. Szpital nie prowadzi ewidencji, w której ujawnia pieczątki, jakimi posługiwali się jego pracownicy podczas "białej niedzieli", czy też jakich informacji udzielali lekarze pacjentom. O odpowiedzialności cywilnej za popełnione błędy lekarskie decyduje natomiast sąd powszechny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym kontekście nie może być wątpliwości, że również Szpital, jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w myśl art. 2 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 204 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ( Dz. U. z 2013r. poz. 217 ) wykonujący zadania publiczne związane z ochroną zdrowia i pokrywający koszty udzielanych świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych ubezpieczonych ( art. 44 wspomnianej ustawy ). należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Podzielić trzeba również zapatrywanie skarżącego, co do samego charakteru żądanej informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Na tle tego przepisu, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, uznając, że jest nią każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną są zatem, zarówno informacje wytworzone przez te podmioty, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od nich. Bez znaczenia jest przy tym, w jaki sposób informacje znalazły się w ich posiadaniu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest, by służyły realizowaniu przez nie zadań publicznych i odnosiły się do nich bezpośrednio ( wyroki NSA z: 20 stycznia 2012 r. I OSK 2118/11, 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, 27 marca 2012 r. I OSK 155/12 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tego punktu widzenia sformułowane we wniosku żądanie udzielenia informacji dotyczących świadczeń zdrowotnych w ramach tzw. "białej niedzieli" należało rozpoznać w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjątkiem jest pkt. 6 wniosku, dotyczący wyjaśnienia, kto w przypadku błędu medycznego podczas udzielania świadczeń medycznych będzie ponosił odpowiedzialność cywilną za zaistniały fakt. Trzeba bowiem podkreślić, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów, zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie skierowane do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12 – CBOSA i wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10 – Lex nr 1113061). Przedmiotem udostępnienia nie mogą zatem zostać objęte informacje dotyczące jedynie przypuszczeń, czy hipotetycznego, bliżej nieokreślonego zachowania podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Błędne jest natomiast przekonanie Komendanta Szpitala sprowadzające się do uznania wspomnianych we wniosku informacji za informacje przetworzone, wymagające, zgodnie z art. 3 ust.1 pkt.1 ustawy, wykazaniem przez skarżącego szczególnego interesu publicznego. Rzeczywiście ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, wskazując jedynie w art. 6 przykładowe informacje mające status informacji publicznych, do których stosuje się jej przepisy. W literaturze i orzecznictwie uważa się, że dla zidentyfikowania tego rodzaju pojęcia niezbędne jest odniesienie się do kategorii informacji prostej, jako przeciwstawnego katalogu, pozwalającego na prawidłowe ich rozróżnienie. Przyjmuje się zatem, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą w przyjętej treści i postaci, chociaż, co istotne, także jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. W wyroku z dnia 3 listopada 2009r. ( I OSK 735/09 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna. Konsekwentnie w wyroku z dnia 17 czerwca 2010r. ( I OSK 495/10 i podana tam literatura opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za przetworzoną należy uważać taką informację, do której wytworzenia konieczne jest zaangażowanie podmiotu (jego pracowników) przygotowujących informację. Dlatego też za przetworzenie należy uznać wszystkie te działania, które nie przybierają postaci wyłącznie technicznego przeniesienia danych. A contrario jako przetworzenie należy rozumieć odpowiednie zestawienie konkretnych danych z określonego okresu, przybierające postać różnego rodzaju porównań, wyliczeń, odniesień itp. Biorąc pod uwagę powyższe nie sposób nie podzielić uwagi skarżącego, według którego informacje wymienione w pkt. 1,2,3,4,5 i 7 wniosku nie spełniają przesłanki przetworzenia. Ich treść nie pozostawia wątpliwości, że są to informacje proste, niewymagające żadnych szczególnych zabiegów dla udostępnienia. Inaczej należy natomiast ocenić żądanie sformułowane w pkt. 8 i 9 wniosku. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011r. ( I OSK 977/11 opubl. w CBOSA ), według którego za informację przetworzoną może zostać uznany także zbiór informacji prostych, jeśli jego utworzenie wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów ( tak też w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1365/11, z dnia 9 sierpnia 2011r. I OSK 792/11, 5 grudnia 2013r. I OSK 1857/13 oraz 17 października 2006r. I OSK 1347/05 opubl. w CBOSA ). Trafność tego stanowiska jest oczywista, jeśli zważyć, że ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej ( wyroki NSA: z dnia 5 września 2013r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13 opubl. w CBOSA , 6 października 2011r. I OSK 1199/11 ; por. jednak wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011r. I OSK 1621/11, w którym stwierdzono, ze czasochłonność, czy duży nakład pracy związany z uzyskaniem informacji nie decyduje o jej przetworzonym charakterze opubl. w CBOSA ). Bez wątpienia żądanie udzielenia informacji przez podanie, czy ewentualnie wystawione recepty były refundowane przez NFZ i w ramach jakiej umowy, dat ich wypisanie, podania, czy były wystawiane skierowania do poradni specjalistycznych, z jaką datą i w ramach jakiej umowy, wymagało analizy, segregacji i zestawienia odpowiadającego wnioskowi zarówno recept, jak i skierowań na leczenie specjalistyczne. Oczywiste jest, że działania te są czasochłonne, a ponadto uzyskanie informacji dotyczących pouczania o 100% odpłatności za recepty i skierowania na leczenie wymagało przede wszystkim przeprowadzenia wywiadów z lekarzami, którzy bezpośrednio przeprowadzali badania pacjentów, co skutecznie mogłoby zagrozić sprawnemu funkcjonowaniu szpitala. Zauważyć jednak trzeba, że odmowa udzielenia informacji także w tym zakresie z uwagi na brak wykazania szczególnego interesu publicznego była oczywiście przedwczesna. Z treści zawartej w aktach korespondencji jednoznacznie bowiem wynika, że skarżący kwestionował zakwalifikowanie wnioskowanych informacji jako informacji przetworzonej. W efekcie uznał za zbędne spełnienie warunku wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt.1 ustawy. Wydaje się to oczywiste, skoro składając wniosek nie musiał wiedzieć, czy chodzi tu o informację przetworzoną. Oznacza to jednak, że podmiot, do którego wniosek został skierowany powinien wykazać brak szczególnego interesu publicznego po stronie ubiegającego się o jej udostępnienie. Zgodzić się natomiast należy, że dla ułatwienia załatwienia wniosku pożądane byłoby ponowne wezwanie do jego wykazania. Tym bardziej, jeśli powodem odmowy udzielenia informacji był sam fakt braku odpowiedzi skarżącego na wezwanie Komendanta Szpitala. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzje, jak i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).