I OSK 1315/15

8 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1113/14 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w postaci jednego gorącego posiłku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1113/14 oddalił skargę J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w postaci jednego gorącego posiłku dziennie. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] maja 2014 r. J. J. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie pomocy socjalnej, m.in. w postaci jednego gorącego posiłku dziennie dla córki w szkole. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 2, art. 5, art. 7, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 14, art. 48, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 7-8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – dalej jako u.p.s.) w zw. z § 2 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 stycznia 2014 r. Nr 668/2014 (w decyzji błędnie podano numer i datę ww. uchwały jako z dnia 23 grudnia 2013 r. Nr 662/2013) w sprawie ustanowienia lokalnego programu osłonowego w zakresie dożywiania "Pomoc Gminy Miasta [...] w zakresie dożywiania 2014-2020", orzekł o odmowie przyznania J. J. pomocy w postaci jednego gorącego posiłku dziennie w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż odmowa przyznania świadczenia spowodowana była przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego. Odwołanie od tej decyzji złożył J. J. podnosząc, iż organ bezpodstawnie zaliczył do dochodu rodziny środki pieniężne, które otrzymał z PFRON na refundację kosztów wyposażenia miejsca pracy osoby niepełnosprawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z ustaleń aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący (lat [...]), prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną M. J. i córką J. J.(lat [...]). Zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Niepełnosprawność istnieje od września 2008 r. Orzeczenie wydano na okres do dnia [...] kwietnia 2017 r. Źródłem utrzymania rodziny skarżącego jest zasiłek pielęgnacyjny przyznany skarżącemu decyzją z dnia [...] maja 2014 r. w kwocie [...] zł, specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany M. J. w związku z opieką nad mężem decyzją z dnia [...] maja 2014 r. w kwocie [...] zł, dodatek mieszkaniowy przyznany na okres od dnia [...] grudnia 2013 r. do [...] maja 2014 r. w kwocie [...], zasiłek stały przyznany decyzją z dnia [...] maja 2014 r. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] kwietnia 2014 r. do [...] kwietnia 2017 r., zasiłek okresowy w kwocie [...] zł przyznany na kwiecień 2014 r. oraz zasiłek rodzinny na córkę w kwocie [...] zł. Ponadto w dniu [...] kwietnia 2014 r. skarżący zawarł umowę z Gminą Miasta [...], na podstawie której uzyskał refundację kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej ze środków PFRON w kwocie [...] zł. Organ odwoławczy podniósł, iż Rada Ministrów uchwałą z dnia 10 grudnia 2013 r. Nr 221 (M.P. z 2013 r. poz. 1024) na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ustanowiła wieloletni program wspierania finansowego gmin w realizacji zadania dożywiania dzieci i zapewnienia posiłku osobom do tego pozbawionym "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020. W Programie wskazano, że ze środków przekazywanych w ramach Programu, gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki do otrzymania pomocy wskazanej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o których mowa w art. 8 u.p.s. Ze środków przekazanych gminom, z Programu udziela się wsparcia w szczególności: dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, jak i osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym i niepełnosprawnym. Pomoc udzielana jest w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Kolegium wyjaśniło, iż Rada Miejska w [...] uchwałą z dnia 23 grudnia 2013 r. Nr 661/2013 (Dz. Urz. Woj .Mazowieckiego z 2013 r. poz.13693), na podstawie art. 8 ust. 2 u.p.s. podwyższyła do 150% kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s., dla celów przyznawania pomocy w formie pieniężnej na zakup posiłku dla osób i rodzin wymienionych w uchwale Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020. Nadto Kolegium wskazało, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie między innymi części lub całości kosztów zakupu żywności – art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Podniosło, iż ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 456 zł (§ 1 pkt 1 "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2012 r. poz. 823), jednak kryterium powyższe podwyższone powołaną wyżej uchwałą Rady Miejskiej w [...] do 150% wynosi 684 zł. Kolegium przytoczyło treść art. 8 ust. 3 - 4 u.p.s. Wskazało, iż w miesiącu kwietniu 2014 r. tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nastąpiła utrata dochodu w postaci zasiłku okresowego, przyznanego na miesiąc kwiecień, a zatem zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. należało przyjąć dochody z miesiąca złożenia wniosku tj. z miesiąca maja 2014 r. Organ odwoławczy podniósł, iż dochód rodziny skarżącego w miesiącu złożenia wniosku wynosił [...] zł (w przeliczeniu na osobę w rodzinie - [...] zł) i składał się z zasiłku pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku mieszkaniowego, zasiłku rodzinnego, zasiłku stałego oraz [...] refundacji ze środków PFRON. Dochód ten przekroczył zatem kwotę 150% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, wynoszącego [...] zł, co w świetle powołanych wyżej przepisów nie daje możliwości przyznania zasiłku z pomocy społecznej. Nadto wyjaśnił, iż ustawodawca w powołanym wyżej art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. wyraźnie określił katalog wydatków zmniejszających uzyskiwany dochód, a także katalog przychodów, których nie należy traktować jako dochód w rozumieniu ustawy. Oba te katalogi mają charakter zamknięty, co nie dopuszcza możliwości jego rozszerzania. Wśród wpływów, które nie są traktowane jako dochód ustawodawca nie zamieścił środków uzyskanych jako refundacja kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej ze środków PFRON, co oznacza, że przychody te stanowią z punktu widzenia ustawy wpływy podlegające zaliczeniu do dochodu. Zdaniem Kolegium okoliczność, iż środki te przyznane zostały skarżącemu na refundację kosztów wyposażenia stanowiska pracy w ramach prowadzonego przez niego Pubu "[...]" nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem właścicielem tego pubu jest skarżący i to on otrzymał wymienione środki. Uwzględniając powyższe, uzyskane przez skarżącego środki z PFRON, w kwocie [...] zł stanowią dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej i zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.s. powinny być rozliczone w równych częściach, na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od maja 2014 r. J. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając jej obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8 u.p.s. polegające na przyjęciu, że do uzyskiwanego przez rodzinę skarżącego dochodu należy wliczyć otrzymaną ze środków PFRON refundację na utworzenie stanowiska pracy. Skarżący wniósł o: 1) zmianę zaskarżonej decyzji poprzez właściwe wyliczenie kryterium dochodowego i przyznanie należnego świadczenia; 2) zasądzenie wypłaty należnej formy pomocy; 3) ewentualnie o uchylenie decyzji obu organów administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż Kolegium dokonało błędnej wykładni pojęcia dochodu i jego składników. W konsekwencji tego niesłusznie przyjęło, iż dochodem rodziny skarżącego była otrzymana ze środków PFRON refundacja na wyposażenie stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej i zakup samochodu przystosowanego dla osoby niepełnosprawnej. Zdaniem skarżącego, środki te nie stanowiły jego dochodu, ponieważ zostały przeznaczone zgodnie z zawartą z Prezydentem Miasta [...] umową na zakup sprzętów niezbędnych do wyposażenia nowoutworzonego stanowiska pracy - kucharza w pubie "[...]", a nie na zaspokojenie potrzeb bytowych rodziny skarżącego. W ocenie skarżącego kwestionowana decyzja jest błędna i krzywdząca. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę J. J. W motywach rozstrzygnięcia Sąd Wojewódzki wskazał, iż ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 456 zł (§ 1 pkt 1 "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej Dz. U. z 2012 r. poz. 823), jednak kryterium powyższe podwyższone powołaną wyżej uchwałą Rady Miejskiej w [...] do 150% wynosi [...] zł. Natomiast kwestie związane ze sposobem ustalania dochodu zostały zawarte w art. 8 u.p.s. Ustęp 3 wskazanego przepisu stanowi, iż za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniu opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Treść przytoczonej definicji jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składkami na ubezpieczenie zdrowotne oraz społeczne i świadczone alimenty. Natomiast obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie w ust. 4 art. 8 u.p.s., który wskazuje jakich źródeł przychodu nie wlicza się do dochodu. Stanowi on, iż do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Mając na względzie powyższe przepisy Sąd I instancji podkreślił, iż katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są zamknięte na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwoty refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy ze środków PFRON, co oznacza, że przychody te stanowią z punktu widzenia ustawy wpływy podlegające zaliczeniu do dochodu. Sąd Wojewódzki stwierdził, iż organy orzekające prawidłowo zastosowały art. 8 ust. 11 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie – kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała, gdyż skarżący w maju 2014 r. uzyskał refundację kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej ze środków PFRON w kwocie [...] zł na podstawie umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 2014 r. z Gminą Miasta [...]. Organy pomocowe prawidłowo uznały zatem, iż skoro w miesiącu kwietniu 2014 r. tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nastąpiła utrata dochodu w postaci zasiłku okresowego, przyznanego na miesiąc kwiecień, zgodnie z powołanym wyżej art. 8 ust. 3 u.p.s. należało przyjąć dochody z miesiąca złożenia wniosku tj. z miesiąca maja 2014 r. W związku z powyższym dochód trzyosobowej rodziny skarżącego w miesiącu złożenia wniosku wynosił [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniosło [...] zł. Dochód ten składał się z zasiłku pielęgnacyjnego ([...] zł), specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego M. J. w związku z opieką na mężem ([...] zł), dodatku mieszkaniowego ([...]zł), zasiłku rodzinnego na córkę ([...] zł), zasiłku stałego ([...]zł) oraz [...] refundacji ze środków PFRON ([...] zł). Dochód ten przekroczył zatem kwotę 150% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, wynoszącego [...] zł, co w świetle powołanych wyżej przepisów nie dało możliwości przyznania skarżącemu pomocy w postaci jednego gorącego posiłku dziennie w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W świetle powyższego za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia art. 8 u.p.s., bowiem środki przyznane skarżącemu będącemu właścicielem Pubu "[...]", jako refundacja kosztów wyposażenia stanowiska pracy ze środków PFRON stanowią dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej i zgodnie z powołanym wyżej art. 8 ust. 11 u.p.s. powinny być rozliczone w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy poczynając od maja 2014 r. i powiększyły jego majątek. Sąd ten zauważył, iż zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 umowy nr [...] zawartej w dniu [...] kwietnia 2014 r. pomiędzy Gminą Miasta [...] a skarżącym wynika, iż kwota refundacji określona w § 1 ust. 4 obejmuje koszty poniesione od dnia zawarcia umowy, które to koszty skarżący był obowiązany udokumentować. Z dołączonych do akt administracyjnych kserokopii faktur (karta 2,3,4 akt administracyjnych organu I instancji) wynika, iż zakupy skarżący dokumentował fakturami z adnotacją "zapłacono gotówką". Tym samym z powyższego wynika, że kwoty na dokonanie zakupów objętych refundacją zostały przez skarżącego zgodnie z umową wyłożone na wskazane w umowie przedmioty, a wypłacona kwota [...] zł stanowi umówioną kwotę refundacji wypłacaną po dokonaniu zakupów. Nie został na skarżącego nałożony obowiązek określonego wykorzystania kwoty refundacji. Kwotę tę, stanowiącą dochód w rozumieniu ww. przepisów, skarżący mógł wykorzystać w wybrany przez siebie sposób, także niezwiązany z prowadzoną działalnością gospodarczą. Powyższe spowodowało zmianę sytuacji dochodowej rodziny skarżącego powodując wzrost dochodu, który jest wyższy od kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z wnioskowanej pomocy w postaci jednego gorącego posiłku dziennie w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", realizowanego w oparciu o Uchwałę Nr 668/2014 Rady Miejskiej w [...]. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r. stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez J. J. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s., polegającą na uznaniu, że otrzymana przez skarżącego refundacja środków pieniężnych z PEFRON jest dochodem skarżącego i jako taka podlega uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do świadczenia społecznego, podczas gdy takie świadczenie stanowi jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne i nie podlega wliczeniu do dochodu rodziny zgodnie z powołaną ustawą. Wskazując na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż nie zostały one uiszczone w żadnej części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s. do dochodu, w rozumieniu tej ustawy, nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego. W literaturze, wskazuje się, że skoro ustawodawca redagując treść przepisu użył w nim stwierdzenia "świadczenia socjalne", to należy przyjąć, że rozszerza tę kategorię poza pomoc społeczną. Przyjmuje się, że świadczeniami socjalnymi są nie tylko te przyznawane przez różnego rodzaju instytucje państwowe, ale również te przyznawane przez: fundacje, stowarzyszenia, a nawet udzielane przez pracodawców (np. pomoc z zakładowego funduszu pomocy socjalnej) pod warunkiem, że posiadają cechę nieekwiwalentności (Pomoc społeczna. Komentarz; Sierpowska Iwona; LEX, 2014). Ustawodawca nie określił, co należy rozumieć pod pojęciem jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, które zostało użyte w art. 8 ust. 4 u.p.s. Skoro ustawodawca używa określenia "świadczenie socjalne", należy przyjąć, że rozszerza tę kategorię poza pomoc społeczną. Dlatego też zasadne jest niepowiększanie dochodu o inne rodzaje socjalnego wsparcia, przyznawane jednorazowo w formie pieniężnej (np. zapomoga związana z urodzeniem dziecka, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu zwodzenia dziecka, zapomoga z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych). Do dochodu nie wlicza się również świadczenia z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych przez osobę bezrobotną. Fakt, że skarżący poniósł z własnych środków koszty zakupu określonych przedmiotów, a następczo ta kwota została mu zwrócona i nie został nałożony na niego obowiązek określonego wykorzystania kwoty refundacji, nie świadczy o wzbogaceniu skarżącego. Kwestia pochodzenia środków z których skarżący skorzystał przy zakupie niezbędnych przedmiotów w ogóle nie została poruszona i zbadana (np. zaciągnięcie pożyczek u osób trzecich). W ocenie strony skarżącej, kwota refundacji - jak wynika z charakteru takiego świadczenia - stanowi zwrot poniesionych kosztów, która może mieć, jak w niniejszym przypadku, charakter świadczenia socjalnego, gdyż była przeznaczona na pomoc osobom niepełnosprawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721). Zatem świadczenie uzyskane z PFRON na utworzenie miejsca pracy dla osoby niepełnosprawnej nie może być zaliczone do dochodu rodziny skarżącego, co uniemożliwia mu otrzymanie pomocy w postaci jednego gorącego posiłku dziennie, gdyż ma ono charakter jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego w rozumieniu art. 8 ust. 4 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest oparta na uzasadnionych podstawach. W analizowanym przypadku rozważenia wymagał jedyny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Błędna wykładnia przepisu prawa przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (przykładowo wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 294/14, publik. LEX nr 1518050; 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 575/14, publik. LEX nr 1484868). W niniejszej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie zachodzi, a to czyni zarzut naruszenia przepisu art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s., przez jego błędną wykładnię, niezasadnym. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepisy u.p.s. dokładnie określają sposób, w jaki organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o świadczenia. W szczególności art. 8 ust. 3 u.p.s. definiuje pojęcie dochodu dla celów pomocy społecznej. W rozumieniu tego przepisu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych. Generalnie za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie. Nadto przepis art. 8 ust. 4 ustawy przewiduje, jakich źródeł przychodu nie wlicza się do dochodu. Mianowicie, zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.a., do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego. Pojęcie świadczenia socjalnego nie jest ustawowo zdefiniowane. Wprawdzie, jak słusznie powołuje się skarżący kasacyjnie na poglądy doktryny, pojęcie świadczeń socjalnych bywa określane wąsko (świadczenia otrzymywane od państwa, w tym samorządu terytorialnego) i szeroko (przyznawane z innych źródeł, np. pochodzące od fundacji, stowarzyszeń, a nawet pomoc z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych.), niemniej wspólnym mianownikiem tej pomocy jest przeznaczenie środków na zaspokojenie bytowych potrzeb człowieka. Zupełnie inny charakter ma instytucja wspierania osób niepełnosprawnych przyznawana przez PFRON w formie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej z art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.). Celem przyznania tych środków nie jest bowiem zaspokajanie potrzeb bytowych osób potrzebujących o niskich dochodach, lecz aktywizacja osób niepełnosprawnych. Innymi słowy, celem tej instytucji jest motywowanie osób niepełnosprawnych pozostających bez pracy do podejmowania działalności gospodarczej, samodzielnego tworzenia miejsc pracy przez te osoby. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 u.p.s. ma charakter zamknięty. Regulacja art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. ma zaś charakter kompleksowy i nie ma podstaw do tego, by odwoływać się w tym zakresie do innych aktów prawnych (zob. m.in. uzasadnienia wyroków NSA z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt I OSK 785/11, z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1901/11 i z dnia 6 lutego 2013 r., I OSK 1431/12). Zarówno katalog odliczeń jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu świadczeń, o których mowa w art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych pożyczki. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, iż kwota pożyczki nie polega zaliczeniu do dochodu bądź, że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu. Podkreślić przy tym należy, iż pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego - w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Z tej przyczyny nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, albowiem środki na podjęcie działalności gospodarczej są przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania tą kwotą. W tym stanie prawnym uznać należy, iż kwoty uzyskane z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej kreują dochód, nie zmniejszając go, a więc kwoty te organ administracji publicznej winien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi, który został wyznaczony do reprezentowania skarżącego w ramach przyznanego prawa pomocy. Należy to bowiem do Sądu pierwszej instancji, który udzielił prawa pomocy i jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie na zasadzie art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów w sprawie opłat za czynności adwokatów w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z uwzględnieniem czynności dokonanych w toku postępowania kasacyjnego.