I OSK 2108/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 11maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z.o.o. w Rabce Zdroju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 380/14 w sprawie ze skargi K. na bezczynność Prezesa Zarządu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z.o.o. w Rabce Zdroju w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla punkt I. (pierwszy) i III. (trzeci) zaskarżonego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 4. odstępuje od zasądzenia od K. na rzecz Prezesa Zarządu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z.o.o. w Rabce Zdroju zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W dniu 1 kwietnia 2014 r. K., z siedzibą przy ul. [...] (dalej: "strona skarżąca"), przesłała do Prezesa Zarządu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o., z siedzibą przy ul. [...] (dalej: "organem") wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Treść tego wniosku obejmowała prośbę o udostępnienie jej w przedmiocie następujących punktów: 1. podania nazwy Wykonawcy wraz z jego adresem, któremu ZWIK w Rabce-Zdroju przekazała zadanie do realizacji pod nazwą odbiór komunalnego osadu ściekowego z oczyszczalni ścieków w Rabce-Zdroju; 2. podania nazwy Wykonawcy wraz z jego adresem, któremu przekazano zadanie do realizacji pod nazwą odbiór skratki z oczyszczalni ścieków w Rabce-Zdroju; 3. podania nazwy Wykonawcy wraz z jego adresem, któremu przekazano zadanie do realizacji pod nazwą odbiór zawartości piaskownika z oczyszczalni ścieków w Rabce-Zdroju; 4. podanie ceny netto, za 1 Mg przyjętych powyżej odpadów przez Wykonawcę; 5. na jaki okres została zawarta umowa z podmiotem, któremu przekazano zadanie do realizacji, należy również wykazać do jakiego procesu odzysku będą przekazywane odpady; 6. przedstawić ksero kopie decyzji administracyjnych Wykonawcy, któremu zlecono zadanie do wykonania. Wedle woli wnioskodawcy, samo udzielenie tych informacji miało nastąpić poprzez przesłanie całości dokumentów w formie opisowej z wyszczególnieniem spisu treści. Organ odpowiedział na wniosek pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r., poprzez które udzielił informacji publicznej wnioskodawcy częściowo. Mianowicie spełnił jego prośbę w zakresie punktów 1–3 i 5, odmawiając jednocześnie udzielenia informacji w temacie punktów 4 oraz 6. Jako umotywowanie takiego postępowania organ wskazał powinność chronienia tajemnicy Przedsiębiorstwa [...]" Sp. z o.o., które to wykonuje na jego zlecenie wspomniane zadania. Przy tym organ powołał się na klauzule umowy łączącej go z tymże przedsiębiorstwem, znajdujące się w jej § 11 ust. 4 i 5. Dnia 23 kwietnia 2014 r. strona skarżąca wystosowała do organu odpowiedź na jego pismo z 14 kwietnia 2014 r. W jego treści po pierwsze złożyła zapytanie, czy pismo organu należy traktować jako odmowną decyzję administracyjną, a po drugie – w razie negatywnej odpowiedzi na to pytanie – wezwała organ do jej wydania. Organ wystosował na to odpowiedź pismem z dnia 19 maja 2014 r. W jego treści po pierwsze podtrzymał swoje stanowisko co do odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 4 wniosku z dnia 1 kwietnia 2014 r., ponownie powołując się na wspomnianą wcześniej tajemnicę przedsiębiorstwa. Po drugie, odnośnie pkt 6 wniosku z dnia 1 kwietnia 2014 r. organ dokonał rewizji swojego stanowiska. Poinformował on stronę skarżącą, iż decyzje zostaną mu przesłane do dnia 10 czerwca 2014 r. Termin tej długości, przewidywany do załatwienia sprawy, organ usprawiedliwiał m.in. mnogością pracy bieżącej oraz brakami kadrowymi. Ponadto wezwał stronę skarżącą do uiszczenia kwoty, potrzebnej na pokrycie kosztów skopiowania żądanych dokumentów, w wysokości 19 zł na wskazany rachunek bankowy. Strona skarżąca, działając już poprzez wskazanego wyżej profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 29 maja 2014 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym też piśmie strona skarżąca zwróciła uwagę organu na fakt, iż odmowa udzielenia informacji publicznej winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Organ, w odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. wezwał stronę skarżącą, do uzupełnienia braków formalnych tego pisma. Braki te polegały na nienależytym udokumentowaniu sposobu reprezentacji spółki. Pismami: z dnia 25 czerwca 2014 r. o oraz z dnia 26 czerwca 2014 r., strona skarżąca uzupełniła braki formalne oraz potwierdziła wszelkie czynności prawne dokonane przez jej pełnomocnika radcę prawnego M.J. Kolejne pismo organu, z dnia 21 lipca 2014 r. zawierało odpowiedź na wniosek strony skarżącej, o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym piśmie organ przedstawił następujące poglądy na przedmiotową sprawę: • "niezasadne i niecelowe jest ponowne udostępnianie danych, o które wnosił Pana Mocodawca pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. Informujemy, że wnioskowane dane zostały udostępnione, a co za tym idzie wnioskowanie o ponowne ich udostępnienie w formie decyzji administracyjnej nie ma uzasadnienia"; • "odmowa udostępnienia informacji dotyczącej ceny netto za 1 mg przyjętych odpadów jest w pełni uzasadniona treścią [wskazanej wyżej] umowy"; • ponadto organ podniósł, iż jako spółka prawa handlowego nie wydaje ona decyzji administracyjnych w ogóle. Strona skarżąca, działając przez wskazanego wyżej profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. o tytule "ostateczne wezwanie o udostępnienie informacji publicznej", odpowiedziała na powyższe pismo organu. W treści wezwała organ do rozpatrzenia swojego wniosku o udostępnieni informacji publicznej oraz o wydanie właściwej decyzji administracyjnej, ponownie zwracając uwagę, iż taka forma załatwienia tej sprawy jest właściwa. Organ ostatecznie jednak wszczął postępowanie ws. udostępnienia informacji publicznej w postaci ceny netto za 1 mg przyjętych odpadów, a zawiadomił o tym stronę skarżącą pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. Innym pismem do strony skarżącej, z dnia 25 września 2014 r. organ poinformował ją też, iż Przedsiębiorstwo [...], o jakim była mowa wyżej, nie udziela zgody na ujawnienie przedmiotowej tajemnicy przedsiębiorstwa. W tym samym dniu (25 września 2014 r.) organ wystosował też do skarżącego pismo, zatytułowane "zawiadomienie". Realizując poprzez nie treść art. 10 k.p.a., wyznaczył termin do zapoznania się z aktami sprawy na 2 października 2014 r. w godzinach od 8:00 do 14:00 i wskazał swoją siedzibę (pok. nr 7), jako miejsce właściwe do przeprowadzenia tego zapoznania. Ponadto obok tego, tym samym pismem, wyznaczył nowy termin do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, a to na dzień 3 października 2014 r. Tego też dnia organ wydał decyzję, w której odmówił podania informacji publicznej w postaci ceny netto za 1 Mg przyjętych odpadów przez Wykonawcę. K., pismem z dnia 26 września 2014 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o., [...] polegającą w "jej ocenie na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 1 kwietnia 2014 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. zwana dalej u.d.i.p.),) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy. Pismem z dnia 16 października 2014 r. organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego K.S., złożył odpowiedź na skargę. W jej treści domagał się odrzucenia skargi albo – ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia tego żądania – oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjnym Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Kr 380/14, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd ten umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do udzielenia informacji publicznej oraz wymierzył Prezesowi Zarządu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w Rabce Zdroju grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych). Wreszcie Sąd pierwszej instancji zasądził od Prezesa Zarządu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w Rabce Zdroju na rzecz strony skarżącej K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd zauważył, iż organ w piśmie dnia 14 kwietnia 2014 r., faktycznie spełnił częściowo prośbę wnioskodawcy w zakresie punktów od pkt 1 do 3 oraz pkt 5. Dokonał tego zaś w prawem przepisanej formie, tj. w postaci czynności materialno-technicznej. Tym niemniej odmowa udzielenia informacji publicznej w pozostałym zakresie (pkt 4 i 6), dokonana została już nieprawidłowo. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 u.d.i.p., chcąc odmówić udzielenia informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, organ winien był wydać decyzję administracyjną stosownej treści. Co więcej decyzja ta, zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., winna obowiązkowo zawierać uzasadnienie, w którym wskazane zostaną także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie z art. 13 ust 1 u.d.i.p, taką decyzję organ winien był wydać zasadniczo w terminie 14 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Tymczasem organ wydał przedmiotową decyzję dopiero dnia 3 października 2014 r., a więc ponad pół roku, po wniesieniu wniosku przez stronę skarżącą. Załatwienie wniosku powinno nastąpić do 15 kwietnia 2014 r., a więc i decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej powinna była być wydana w tym okresie do dnia 15 kwietnia 2014 r. Przyjmując nawet, iż doszło do przedłużenia tego terminu, zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o maksymalny czas (tj. 2 miesiące) – co nie miało miejsca, organ pozostawał w bezczynności przynajmniej przez 4 miesiące. Dlatego też Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ pozostawał bez wątpienia w bezczynności i bezczynność ta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Tym niemniej, mając na uwadze, iż po wniesieniu skargi z 26 września 2014 r., tj. dnia 3 października 2014 r. organ wydał decyzję znak: [...], Sąd postanowił umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do jej wydania (pkt I wyroku), gdyż w tym zakresie sprawa stała się bezprzedmiotowa. Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniósł Prezes Zarządu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. Postawił w niej orzeczeniu siedem zarzutów. Po pierwsze, naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez nie odrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, mimo że skarżący nie złożył na podstawie art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a., wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przez co WSA merytorycznie rozstrzygnął sprawę. Po drugie, naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, gdy tymczasem organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r., a więc w terminie określonym treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielił skarżącemu odpowiedzi na wszystkie pytania oprócz odpowiedzi na pkt 6 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak w zakresie tego punktu organ pismem z dnia 19 maja 2014 r. wydłużył termin do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i ostatecznie w dniu 28 maja doręczył skarżącemu decyzję. Po trzecie, naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa: - gdy tymczasem organ pismem znak [...] z dnia 14 kwietnia 2014 r. udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej, jedynie błędnie według WSA w odpowiedzi na pkt 4 wniosku rozstrzygając sprawę, co wbrew stanowisku WSA nie uzasadniało stwierdzenia, że w ogóle powstała bezczynność, a tym bardziej, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - gdy tymczasem profesjonalny pełnomocnik skarżącego wprowadzał w błąd organ żądając wydania decyzji administracyjnej i równocześnie na podstawie art. 16 i art. 17 u.d.i.p. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wpływało na sposób prowadzenia postępowania i czas jego trwania (por. pismo skarżącego z dnia 1 czerwca 2014 r.). Po czwarte, naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. przez wymierzenie grzywny, gdy tymczasem: - organ pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej, jedynie błędnie według WSA w odpowiedzi na pkt 4 wniosku rozstrzygając sprawę, co nie uzasadniało twierdzenia, że w ogóle powstała bezczynność, a tym bardziej, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym wymierzenie grzywny; - gdy tymczasem profesjonalny pełnomocnik wprowadzał w błąd organ żądając wydania decyzji administracyjnej i równocześnie na podstawie art. 16 i art. 17 u.d.i.p. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wpływało na sposób prowadzenia postępowania i czas jego trwania (por. pismo skarżącego z dnia 2 czerwca 2014 r.); - gdy tymczasem błędna wykładnia przepisów prawa nie może i nie prowadzi do nakładania na organy grzywny. Po piąte, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się WSA do wszystkich zarzutów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, tj. zarzutu odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i nie wyjaśnienie organowi, dlaczego w świetle przepisów prawa jego stanowisko było prawidłowe bądź nieprawidłowe oraz nie odniesienie się do twierdzeń organu, że odpowiedź udzielona skarżącemu w dniu 14 kwietnia 2014 r. stanowiła decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Po szóste, naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, gdy organ nie pozostawał w bezczynności. Po siódme, naruszenie art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a., gdy wykładnia art. 16 ust. 2 oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że w sprawach tych stosuje się przepisu k.p.a., co powoduje konieczność stosowania art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Okoliczności te nie wystąpiły w omawianej sprawie wobec czego postępowanie kasacyjne ograniczało się do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te częściowo okazały się usprawiedliwione. Za trafny uznać należy zarzut naruszenia art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji, przez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Adresatka wniosku w ustawowym terminie udzieliła większości żądanych we wniosku informacji. Wskazała ponadto przyczyny, dla których pozostałe informacje nie mogą być udostępnione. Odpowiedź dotycząca wniosku w punkcie 4 powinna być uznana za decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia żądanej informacji ze względu na jej objęcie tajemnicą przedsiębiorcy, zawiera bowiem wszystkie elementy decyzji o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Akt nazwany decyzją administracyjną dotyczący tej kwestii został wprawdzie wydany dopiero w dniu 3 października 2014 r. ale zawiera on te same elementy, o których była mowa w odpowiedzi udzielonej na wniosek. Adresat wniosku był przekonany, że nie będąc organem władzy publicznej, nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. Tym samym wnioskodawczyni nie otrzymała w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jedynie kopii decyzji administracyjnych o których mowa w punkcie 6 wniosku, te bowiem doręczone zostały dopiero w dniu 3 października 2014 r. W międzyczasie jednak między stronami toczyła się korespondencja, a wnioskodawczyni wzywana była do wskazania sposobu reprezentacji spółki. Wszystko to nie zmienia faktu, że adresat wniosku pozostawał w bezczynności nie powoduje jednak, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podmiot zobowiązany podejmował szereg czynności i nie bagatelizował wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zasadny jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 149 par.2 p.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny. Jak wcześniej wskazano odpowiedź udzielona została na wszystkie pytania zawarte wniosku w terminie ustawowym, jedynie pkt 6 wniosku pozostał niezałatwiony. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w tej sytuacji, że wymierzenie grzywny nie było uzasadnione z przyczyn, o których wcześniej była mowa. Tylko niewielka część żądania dotknięta została przewlekłością, a bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił pkt I i III wyroku oraz orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za nieusprawiedliwione trzeba natomiast uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało już wielokrotnie przesądzone, że przy skardze na bezczynność dotyczącej rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej nie stosuje się art.52 § 1 p.p.s.a. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tej ustawy do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania, w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej, art. 37 k.p.a. Środków zaskarżenia bezczynności w postępowaniu administracyjnym nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., jak wynika z jego literalnego brzmienia, dotyczy aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy w tej sytuacji uznać za nieusprawiedliwiony. Nietrafne są też pozostałe zarzuty dotyczące naruszeń art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy, a organ pozostawał w bezczynności, wobec czego skarga na bezczynność nie mogła zostać oddalona. Nie miało też miejsca, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Kwestia niestosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do udostępniania informacji publicznej, poza wydaniem decyzji administracyjnej, nie budzi wątpliwości i została już wielokrotnie przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej powyżej części na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 207 § 2 p.p.s.a.