I SA/Wa 1753/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. T. i D. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. i D. małż. T. w kwocie [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], gmina R., przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], przeznaczona została pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. orzekł o ustaleniu na rzecz byłych właścicieli – A. i D. małż. T. odszkodowania z tytułu przejęcia ww. działek na własność Skarbu Państwa w wysokości [...] zł, o jego powiększeniu o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania (tj. kwotę [...] zł) oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania A. T. i D. T., decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. W myśl z kolei art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do treści art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w tym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Organ podał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 8 lipca 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Rzeczoznawca ustalił, że działki nr [...],[...] i [...], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, stanowiły grunty orne, pastwiska i nieużytki. Otoczenie powyższych działek stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa. Na działce nr [...] występowały nasadzenia, których szczegółowy wykaz znajduje się na stronie 6 operatu, natomiast na działce nr [...] znajduje się słup linii energetycznej. Biegły zaznaczył, że znajdująca się na nieruchomości infrastruktura techniczna, nie stanowi własności właściciela gruntu, nie wpływa na wartość gruntu i zostanie przebudowana w ramach realizowanej inwestycji drogowej. Określając przeznaczenie nieruchomości biegły ustalił, że gmina R. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie gminy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przyjęte uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienioną uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], zgodnie z którym przedmiotowe działki położone są w strefie funkcjonalno-przestrzennej "C" – tereny rolnicze. Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca, dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. W wyniku analizy odnotowano jedynie kilka takich transakcji, a ich jednostkowe ceny transakcyjne kształtowały się w przedziale od [...] zł do [...] zł/m2 - średnia cena to [...] zł/m2. Na stronie 15 operatu szacunkowego rzeczoznawca wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Wobec powyższego, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. W sytuacji, gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 20 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/ha do [...] zł/ha, przy średniej cenie wynoszącej [...] zł/ha. Biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od następujących cech rynkowych: położenia – waga 50%, dostępności komunikacyjnej – waga 20%, rodzaju użytków - waga 15% oraz poziomu kultury rolnej – waga 15%. Cechy działek wycenianych zostały przez biegłego ocenione i cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie [...]. Wartość 1 ha wycenianych działek określono na kwotę [...] zł. Na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. W piśmie z dnia 20 września 2013 r. i 16 października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa [...]. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011–2012 przedstawiono 9 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy [...]. Przy piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. Wojewoda [...] dostarczył do Ministra, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa [...], nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego. Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę [...], organ odwoławczy doszedł do przekonania, że ww. operatowi nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Szczegółowe wyjaśnienia biegłego, a także dodatkowe badania [...] rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...], przekonały organ, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu sąsiedniego województwa. Odnosząc się do wniosku właścicieli nieruchomości o wykup pozostałej części nieruchomości, organ zaznaczył, że nie jest to kwestia rozstrzygana w postępowaniu odszkodowawczym. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. T. i D. T. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucili im naruszenie: I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, polegające na błędnym zastosowaniu ww. przepisów, poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca niewłaściwie zdefiniował zakres pojęć rynek lokalny oraz rynek regionalny nieruchomości, co doprowadziło do nietrafnego ustalenia zasadności rozstrzygania w oparciu o przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia; II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść decyzji, tj. a) art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że została ona wydana bez podstawy prawnej w zakresie określającym wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a zatem przy niewłaściwym określeniu przedmiotu postępowania; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy szczegółowej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym operatu szacunkowego oraz złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnień pod kątem ich spójności i braku wewnętrznych sprzeczności; c) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie podstaw faktycznych i prawnych, a także szczegółowego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ błędnie uznał, iż rynek lokalny odpowiada obszarowi gminy i powiatu, natomiast rynek regionalny jest tożsamy z obszarem województwa. Nie można bowiem wykluczyć, że w niniejszej sprawie właściwy dla wycenianej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną "rynek regionalny" będzie obejmował część sąsiedniego województwa, tj. [...]. Stąd błędne było twierdzenie biegłego, że na rynku lokalnym i regionalnym brak było dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do wycenianej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod tym kątem, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy organy administracji publicznej ustalając wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki mogły oprzeć się na opinii rzeczoznawcy majątkowego [...] z dnia 8 lipca 2013 r., uznając ją za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji w tym zakresie należało podzielić. Operat szacunkowy z dnia 8 lipca 2013 r. sporządzony został i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Zawiera natomiast wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. [...] grudnia 2012 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o zaświadczenie Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2013 r., z którego wynika, że na terenie gminy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przyjęte uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienioną uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], zgodnie z którym przedmiotowe działki położone są w strefie funkcjonalno-przestrzennej "C" – tereny rolnicze. Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku, która objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Zgodnie bowiem z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Skarżący zarzucił rzeczoznawcy majątkowemu, a w konsekwencji i organom, że błędnie przyjęto rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. O ile w ocenie Sądu biegły, a za nim organy, prawidłowo zdefiniowały rynek lokalny i regionalny, o tyle kwestia ta nie miała wpływu na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć bowiem zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania omawianej decyzji w obowiązującej uchwale - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przedmiotowe działki położone były na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro zatem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć o przepis § 36 ust. 3 tego rozporządzenia. Analiza cen nieruchomości drogowych była natomiast przeprowadzona jedynie po to, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczas na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia. Wobec powyższego biegły dokonując analizy rynku zawarł charakterystykę zarówno rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała jedynie nieliczne transakcje w tym przedmiocie i brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej, jak również szczegółową analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy [...]. Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające zarówno z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i nie sposób przyjąć, że uznanie tej analizy przez organy orzekające za prawidłową stanowiło naruszenie prawa. Z powyższych przyczyn zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia uznać należało za nieuzasadniony. Biegły przedstawił ponadto wybór podejścia i metody wyceny – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej jaką dysponował. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest bowiem znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze, w oparciu o 12 transakcji działkami niezabudowanymi położonymi w gminie R. (których ceny wahały się od [...] zł/ha do [...] zł/ha – średnio [...] zł/ha), ustalono cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi. I tak biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od cech rynkowych tj. położenie – waga 50%, dostępność komunikacyjna – waga 20%, rodzaj użytków - waga 15% oraz poziom kultury rolnej – waga 15%. Następnie ocenił cechy działek wycenianych i cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie [...]. Wartość 1 ha wycenianych działek określono ostatecznie na kwotę [...] zł. Biegły ustalił również wartość nasadzeń na działce nr [...]. Reasumując organ, dysponując prawidłowym operatem szacunkowym, miał podstawy ustalić w jego oparciu odszkodowanie. Wskazać przy tym należy, że w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Wobec powyższego uznać należało, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W sprawie prawidłowo określono bowiem przedmiot postępowania, jakim było ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co znalazło wyraz w pkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., jak również, zgodnie z treścią art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, odszkodowanie to powiększono o 5% wartości nieruchomości. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.