IV SA/Wa 1659/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia D.W. od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hangaru na łodzie, kajaki, jacht żaglowy wraz z niezbędnymi pomieszczeniami gospodarczymi służącymi turystyce wodnej na terenie działki nr [...] i części działki nr ew. [...] w miejscowości S., gm. C. położonej w [...]Parku Krajobrazowym, obszarze Natura 2000 [...] (PLB[...]), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Wójt Gminy C. pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hangaru na łodzie, kajaki, jacht żaglowy wraz z niezbędnymi pomieszczeniami gospodarczymi służącymi turystyce wodnej na terenie działki nr [...] i części działki nr ew. [...] w miejscowości S., gm. C. Regionalny Dyrektor postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], odmówił uzgadniania przedstawionego projektu decyzji. Organ stwierdził, że działka nr [...] w całości a działka nr [...] prawie w całości zlokalizowane są w pasie szerokości 100 m od brzegu rzeki [...] (działka nr [...]). Dodatkowo ustalono, że działki przylegające (do działki wnioskowanej) są niezabudowane. W ocenie organu wnioskowana inwestycja mająca być zrealizowana w 100 metrowym pasie od brzegu rzeki narusza przepis § 3 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [....]Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2011 r. Nr [...], poz. [....]) zakazującym budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Inwestycja objęta wnioskiem nie spełnia wyjątku od zakazu dotyczącego obiektu służącego turystyce wodnej. Przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu, urządzeń czy obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej, bez istnienia których uprawnianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe a funkcją ich (tych obiektów) jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego korzystania z wód. W świetle powyższego, w ocenie tut. organu lokalizacja obiektów kubaturowych w strefie 100 m od brzegu rzeki nie stanowi elementu determinującego turystykę wodną. (...) Zaplecze poza pasem 100 metrów od rzeki - ale z właściwie przystosowanymi obiektami służącymi turystyce wodnej - w żaden sposób nie wpłynie na niemożność uprawiania turystyki wodnej. Organ stwierdził, że planowana inwestycja nie mieści się w odstępstwach od zakazu wymienionych w § 4 ust. 1 w pkt 1, 2, 3 ww. uchwały. Argumentując brak spełnienia przesłanek wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1 wskazał na brak zabudowy na działkach przyległych, w oparciu o które zachodzi konieczność wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wobec braku niespełnienia jednej z przesłanek wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały organ nie badał czy działki nr ew. [...] i [....] znajdują się w obszarze zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy ostanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Na tej podstawie prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji. Organ uzgadniający podkreślił, że inwestycja jest zaplanowana w dwóch obszarach chronionych, tj. [...] Parku Krajobrazowym i w specjalnym obszarze ochrony ptaków Natura 2000 [...] (PLB[...]), którego walory przyrodnicze i krajobrazowe podlegają szczególnej ochronie. Podkreślił, że w całości działki przylegając do rzeki [...] położone są w jej 100 metrowej strefie ochronnej, co wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska inwestycja narusza § 3 pkt 7 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2001 r. Nr [...], poz. [...]). W uchwale tej został wprowadzony katalog zakazów, których naruszania nie mogą spowodować ustalane przedmiotowe warunki zabudowy. Jednym z wprowadzonych ograniczeń jest zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Organ po dokonaniu analizy wskazanego w projekcie decyzji przedsięwzięcia określonego jako "budowa hangaru na łodzie, kajaki, jacht żaglowy wraz z niezbędnymi pomieszczeniami gospodarczymi służącymi turystyce wodnej" uznał, że niemożliwym jest zastosowanie do niego wyjątku od zakazu wskazanego w § 3 pkt 7 ww. uchwały. Zdaniem organu Regionalny Dyrektor w sposób właściwy dokonał wykładni pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej", dla których ustanowiono wyjątek od zakazu w § 3 pkt 7 ww. uchwały. Dodatkowo organ wskazał, że przez "turystykę wodną" wskazaną w ww. przepisie należy rozumieć ruch turystyczny (przemieszczanie się) na rzekach, jeziorach i ich szlakach wodnych przy pomocy różnego rodzaju sprzętu wodnego, począwszy od statków żeglugi pasażerskiej przez łodzie żaglowe, barki przystosowane do wędrówek wodnych, tramwaje wodne, tratwy, kajaki czy też łodzie wiosłowe. W ramach odstępstwa od zakazu określonego § 3 pkt 7 ww. uchwały - w zależności od rodzaju turystyki wodnej - mogą być realizowane różne obiekty budowlane - od prostych po przez bardziej złożoną obszarowo i technicznie infrastrukturę, umożliwiające żeglowanie jednostek pływających, ich kotwiczenie, cumowanie, holowanie i opuszczanie ich na wodę i wyciąganie (np. pochylnie, wyciągi), wiosłowanie, ściganie się jednostek pływających, używanie nart wodnych, nurkowanie, łowienie ryb, pływanie turystów (kąpieliska). Jako przykład obiektów związanych z turystką wodną może posłużyć załącznik do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013 r. Nr 1409 j.t. ze zm.), gdzie w kategorii XXI wyróżniono obiekty związane z transportem wodnym takie jak: porty, przystanie, sztuczne wyspy, baseny, doki, falochrony, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty, pochylnie. Zdaniem organu zakres planowej inwestycji - hangar do przechowywania sprzętu pływającego z niezbędnymi pomieszczeniami gospodarczymi wykracza poza zakres obiektów budowlanych związanych z przemieszczaniem się po wodach. Wskazał, że lokalizacja w strefie 100 metrowej od brzegu rzeki hangaru do przechowywaniu kajaków nie stanowi czynnika determinującego wykorzystanie rzeki Brdy do pływania kajakami. Podobnie jest z jachtami żaglowymi, które po zwodowaniu wiosną znajdują się na wodzie przez sezon żeglarski do momentu ich przemieszczenia do hangarów, placy, parkingów w celu ich przezimowania. Generalny Dyrektor wskazał również, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia, także innych warunków określonych w § 4 ust. 1 ww. uchwały umożliwiających zastosowanie odstępstwa od ww. zakazu. Końcowo organ wskazał, że działkami przyległymi do działki [...] zgodnie z mapą załączoną do projektu decyzji są działki nr ew. [...] oraz nr ew. [...]. Natomiast działkami przyległymi do działki nr ew. [...] są działki nr ew. [...] oraz nr ew. [...]. Działka nr ew. [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, jednak na działce nr ew. [...] brak jest zabudowy. Brak zabudowy na działce [...] powoduje, że nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały. Od powyższego postanowienia pismem z dnia 14 lipca 2014 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Jednocześnie zarzucił naruszenie przepisów § 3 pkt 7 Uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), polegającą na własnej, nie opartej o żadne orzeczenie NSA czy SN wykładni zawężającej określenie "z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej...", a nadto oparcie zaskarżonego postanowienia na informacjach z portali internetowych, gdyż nie są one źródłami prawa oraz naruszenie przepisów postępowania szczególności art. 6, 7, 8, 9, 11 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu znalazło się stwierdzenie, że co prawda planowany obiekt, a więc hangar na łodzie, kajaki, jacht żaglowy należy do usług technicznych związanych z żeglowaniem czy pływaniem to jednak tylko pośrednio, a nie bezpośrednio służących turystyce wodnej. Według skarżącego skoro organ używa tak nieostrego określenia jak, "pośredni związek", powinien na podstawie przepisów dotyczących zasad postępowania administracyjnego, w sposób zrozumiały uzasadnić tę pośredniość. Następnie wskazał, że organ w zaskarżonym postanowieniu nie dołożył należytej staranności w zapoznaniu się z przedstawionym problemem. Końcowo stwierdził, że w miejscowości letniskowej jak S., należałoby popierać wszelkie inicjatywy zmierzające do rozwijania turystyki wodnej, a nie utrudniać jej rozwoju jak to czyni organ I i II instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie nie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hangaru na łodzie, kajaki, jacht żaglowy wraz z niezbędnymi pomieszczeniami gospodarczymi służącymi turystyce wodnej na terenie działki nr [...] i części działki nr ew. [...] w miejscowości S., gm. C. położonej w [...]Parku Krajobrazowym, obszarze Natura 2000 [...] (PLB[...]). W sprawie nie jest sporne, że teren objęty projektem planowanej inwestycji znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego będącego jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody). W związku z tym ten projekt inwestycji wymaga uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego (art. 16 ust. 7 tej ustawy o ochronie przyrody). Przedmiotem sporu między stroną skarżącą a organem uzgadniającym projekt inwestycji jest to, czy zakazy określone w uchwale Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego uzasadniają odmowę uzgodnienia projektu inwestycji. Zdaniem skarżącego, organy uzgadniające projekt planowanej inwestycji (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska) wadliwie ustaliły, że nie zachodzą, określone w § 3 pkt 7 tej uchwały, przesłanki wyłączające zakaz zabudowy nowych obiektów budowlanych. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest przede wszystkim rozumienie przez strony postępowania pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej". Według przepisu § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Trzeba przypomnieć, że organ orzekający przyjął, że ustalenia dotyczące planowanej inwestycji naruszają zakaz zabudowy o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały i ten zakaz nie może być wyłączony na podstawie przepisu § 4 uchwały. Sąd podziela te ustalenia i oceny. W niniejszej sprawie trzeba ocenić, czy planowany projekt inwestycji polegający na budowie hangaru na łodzie, kajaki, jacht żaglowy wraz z niezbędnymi pomieszczeniami gospodarczymi służącymi turystyce wodnej są obiektami służącymi turystyce wodnej. Sąd zauważa, że uchwała Sejmiku Województwa [...] nie wyjaśnia, co rozumie pod pojęciem "obiektów służących turystyce wodnej". Również ustawa o ochronie przyrody, na podstawie której została podjęta ta uchwała, nie definiuje tego pojęcia. Z kolei ustawa - Prawo budowlane, za obiekty sportu i turystki uznaje: stadiony, amfiteatry, skocznie, wyciągi narciarskie, kolejki liniowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie - załącznik nr V do tej ustawy. Natomiast w załącznika XXI powyższej ustawy wyróżniono obiekty związane z transportem wodnym: porty, przystanie, sztuczne wyspy, baseny, doki, falochrony, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty, pochylnie. Brak legalnej definicji tego pojęcia, także w innych aktach normatywnych regulujących podobne zagadnienia, nastręcza duże wątpliwości interpretacyjne, które muszą zostać usunięte w drodze wykładni przeprowadzonej w toku praktyki orzeczniczej. W tej sytuacji wydaje się celowe sięgnięcie do wykładni językowej przy wykorzystaniu semantyki obowiązującej w powszechnym rozumieniu. Turystyka mianowicie powszechnie oznacza wyjazdy poza miejsce stałego zamieszkania, służące celom poznawczym, wypoczynkowym albo rekreacyjnym. Zdaniem Sądu przez turystykę wodną należy rozumieć realizację tych celów przez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Idąc tą drogą do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć przede wszystkim stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Te obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu" turystyki wodnej. W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z inwestycją polegającą na budowie hangaru do przechowywania sprzętu turystycznego z niezbędnymi pomieszczeniami gospodarczymi, który w ocenie Sądu wykracza poza zakres obiektów budowlanych związanych z przemieszczaniem się po wodach. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, który stwierdził, że kajakarstwo polega na wykorzystaniu wód śródlądowych przy pomocy kajaka czy kanadyjki. Spływy kajakowe polegają na pokonywaniu określonej długości tras rzeką gdzie na wyznaczony początek trasy lub/i jej koniec dostarczany i zabierany jest (najczęściej samochodem) sprzęt. Dla pływania kajakami, czy też organizacji spływów kajakowych nie ma znaczenia lokalizacja budynku do przechowywania sprzętu dla potrzeb spływów kajakowych w strefie 100 metrowej rzeki. Nie stanowi to czynnika determinującego o wykorzystaniu rzeki [...] do pływania kajakami. Podobnie jest z jachtami żaglowymi. Jachty żaglowe po załadowaniu wiosną są na wodzie przez cały sezon żeglarski do momentu ich przemieszczenia do hangarów lub na place i parkingi w celu ich przezimowania. Dalej podkreślić należy, że hangar zlokalizowany poza strefą 100 metrów od rzeki, w którym jest przechowywany jacht żaglowy poza sezonem żeglarskim nie uniemożliwi żeglowania po jeziorach w sezonie. Nie jest sporne, że planowany obiekt "hangar na łodzie, kajaki, jacht żaglowy wraz z niezbędnymi pomieszczeniami gospodarczymi" należy do części usług technicznych (takich jak np. naprawa silników, urządzeń technicznych, żaglomistrza) związanych z żeglowaniem po jeziorach czy pływaniem po rzekach, to jednak tylko pośrednio, a nie bezpośrednio związany jest uprawianiem tych aktywności. Wskazać należy, że w ramach pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" umożliwiających odstępstwo od ww. zakazu określonego w § 3 pkt 7 ww. uchwały nie mieszczą się obiekty budowlane związane zarówno z usługami uzupełniającymi (wypożyczalnie sprzętu, miejsca noclegowe, kluby żeglarskie), jak również z usługami technicznymi (takimi jak przechowywanie kajaków, łodzi i jachtów). Dlatego też do planowanej inwestycji nie ma zastosowania odstępstwo dotyczące "obiektów służących turystyce wodnej". W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, że planowana inwestycja nie spełnia, także innych warunków określonych w § 4 ust. 1 ww. uchwały umożliwiających zastosowanie odstępstwa od ww. zakazu. Ze względu na usytuowanie inwestycji, funkcję i dopiero planowaną realizację nie ma zastosowania przepis § 4 ust. 1 pkt 2, 3 oraz § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały. Sąd zauważa, że zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały zakaz zabudowy w strefie 100 metrów od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy "obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach". Właściwe są ustalenia organu, że do działek skarżącego objętych przedmiotową inwestycją, czyli nr ew. [...] przyległą jest działka nr ew. [...] oraz nr ew. [...], natomiast do działki nr ew. [...] są działki nr ew. [...] oraz nr ew. [...]. Działka o nr ew. [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym natomiast brak jest zabudowy na działce o nr ew. [...], co powoduje, że nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 powyższej uchwały. Z uwagi na powyższe kierunki zagospodarowania przestrzennego i zapisy studium uwarunkowań dla wskazanego projektem decyzji inwestycji skarżącego, nie spełniają warunków dotyczącego wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu, zgodnie z linią występująca na działkach przyległych, o którym mowa we wskazanym przepisie. Z tych względów Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku skarżącego, organ odwoławczy trafnie przyjął, że powołane przepisy Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego oraz ustawy o ochronie przyrody wykluczają możliwość uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przeprowadził prawidłową wykładnię przepisów, mających zastosowanie w sprawie. W przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu wyjaśniono wszystkie istotne kwestie, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie, jest prawidłowe. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.