IV SA/Wa 1836/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa D., od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazu pozyskiwania, niszczenia lub umyślnego uszkadzania roślin oraz grzybów na terenie rezerwatu przyrody L., wszczętego na wniosek Nadleśnictwa D. z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] w sprawie zgody na odstąpienie od ww. zakazu obowiązującego w granicach rezerwatu przyrody utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że nawet w przypadku rozpatrzenia sprawy przez RDOŚ w R. w drodze decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, żądanie strony należałoby uznać za bezzasadne, gdyż nie spełnia ono przesłanki określonej w art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, umożliwiającej wydanie zezwolenia. Należy bowiem stwierdzić, iż stosownie do ww. przepisu regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, w przypadku spełnienia dwóch przesłanek. Wnioskowane działania nie spełniają pierwszej z cytowanych przesłanek, tak więc, nie byłoby możliwe wydanie zezwolenia przez RDOŚ w R.. Zarówno w przypadku decyzji umarzającej postępowanie, jak również załatwiającej sprawę co do jej istoty, faktyczny skutek dla Wnioskodawcy byłby analogiczny, tj. brak możliwości realizacji działań ujętych we wniosku. Organ podał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody zakazy obowiązujące na terenie rezerwatu przyrody nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami k.c. Należy jednak wskazać, iż objęcie obszarów rezerwatu ochroną krajobrazową może nastąpić wyłącznie poprzez ich wskazanie w planie ochrony, bądź też do czasu jego ustanowienia, w zadaniach ochronnych dla rezerwatu przyrody. W okresie, gdy toczyło się postępowanie wszczęte na wniosek Nadleśnictwa D. z dnia [...] lutego 2013 r., rezerwat przyrody L. posiadał zadania ochronne ustanowione na okres 3 lat w drodze zarządzenia nr [...] z dnia [..] grudnia 2010 r. RDOŚ w R. w sprawie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody L., w oparciu o które, cały obszar rezerwatu został objęty ochroną czynną (§ 3 zarządzenia). Obecnie rezerwat nie posiada zadań ochronnych ani planu ochrony. W związku z powyższym, przywołany przez skarżącego art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody nie znajduje, zdaniem Generalnego Dyrektora, w przedmiotowej sprawie zastosowania. Gruntem użytkowanym gospodarczo jest działka ew. o nr [...], nie będąca rezerwatem przyrody L., granicząca na długości ok. 80 m z wydzieleniem leśnym 151-a Leśnictwa Z., będącym częścią ww. rezerwatu, nie zaś działka ew. o nr [...] stanowiąca rezerwat, w obrębie której zlokalizowane są drzewa, których gałęzie zwisają nad nieruchomością należącą do A. Z.. Ponadto, tylko w odniesieniu do działki zlokalizowanej na terenie rezerwatu przyrody możliwe jest wydanie zezwolenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska na odstępstwo od zakazów, gdyż tylko w jego granicach one obowiązują. Zdaniem organu odwoławczego, pomimo, iż gałęzie zwisają nad działką prywatnej własności, to jednak stanowią one część składową drzew zlokalizowanych na terenie przedmiotowego rezerwatu, tak więc ewentualne przycięcie konarów, wiążące się z naruszeniem zakazu określonego w art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, a potencjalnie również innych zakazów obowiązujących na terenie rezerwatu, byłoby możliwe wyłącznie w oparciu o zezwolenie regionalnego dyrektora ochrony środowiska na odstępstwo od tych zakazów. Ponadto, art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie znajduje zastosowanie w przypadku gruntów użytkowanych gospodarczo zlokalizowanych na terenie rezerwatu przyrody, które zostały objęte ochroną krajobrazową. Działka ew. o nr [...], w obrębie której rosną przedmiotowe drzewa, nie podlega gospodarczemu użytkowaniu i nie została objęta ochroną krajobrazową a zatem ww. przepis nie znajduje, zdaniem organu odwoławczego, w tym przypadku zastosowania. Na powyższą decyzję skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D., zarzucając jej wydanie z naruszeniem : - art. 149 w zw. z art 150 Kodeksu cywilnego, - art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego W uzasadnieniu skarżący podał, że organy orzekające w sprawie stopnia błędnie przyjęły, że w przedmiotowej sprawie zachodzą faktyczne podstawy umorzenia postępowania. Załatwienie sprawy takiej jak niniejsza powinno nastąpić w drodze decyzji rozstrzygającej o żądaniu strony w sposób pozytywny lub negatywny tj. albo poprzez wydanie zezwolenia albo poprzez odmowę jego wydania. Nie zachodzi natomiast przesłanka w postaci bezprzedmiotowości żądania strony. Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jeżeli zostaną spełnione wymogi określone przepisami ustawy, może wydać zezwolenie na odstępstwa od zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego organ II. stopnia próbuje wykazywać, iż nie ma zasadniczych różnic pomiędzy umorzeniem postępowania a załatwieniem sprawy co do jej istoty. W ocenie skarżącego organy obydwu stopni uchylają się od merytorycznego załatwienia sprawy, wydając decyzję umarzające postępowanie. Skarżący stoi na stanowisku, że gdyby organ administracji sam był przekonany co do słuszności swojego stanowiska w przedmiocie umorzenia postępowania to dałby temu wyraz w treści uzasadnienia decyzji, wykazując w sposób nie budzący wątpliwości, że rzeczywiście zachodzi w prawie przesłanka jej bezprzedmiotowości. Gdyby w niniejszej sprawie, zezwolenie RDOŚ na odstępstwo od zakazu pozyskiwania, niszczenia lub umyślnego uszkadzania roślin oraz grzybów na terenie rezerwatu L., nie było potrzebne to wówczas możnaby było zgodzić się z decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Jednakże w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno w sposób jednoznaczny wskazywać, że zezwolenie RDOŚ nie jest potrzebne i że Nadleśnictwo D. ma prawo wykonać wnioskowane zabiegi gospodarcze bez takiego zezwolenia W ocenie skarżącego interpretacja przepisów o ochronie przyrody nie może prowadzić do sytuacji ograniczania prawa własności obywateli. Tymczasem wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie nie rozstrzyga w sposób jednoznaczny, czy Nadleśnictwo ma prawo podkrzesać sporne gałęzie zwieszające się na grunt sąsiedni czy nie ma takiego prawa i tym samym powoduje, że właściciel nieruchomości sąsiedniej przez cały czas trwania postępowania pozostaje ograniczony w wykonywaniu swojego prawa własności. Niemożność wykonania przez Nadleśnictwo D. wnioskowanych zabiegów w odniesieniu do drzew znajdujących się na działce ew. nr [...] skutkuje ograniczeniem A. Z., właściciela gruntu sąsiedniego, w wykonywaniu Jego uprawnień właścicielskich. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjnym który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1507/13 uchylił poprzednie decyzje organów, wskazując m.in., że "uzasadnienie kontrolowanych decyzji ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż zamierzone przez skarżącego czynności podkrzesania drzew, nie mieszczą się w katalogu odstępstw od zakazów w indywidualnych sprawach uregulowanych w art. 15 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody. Całkowicie poza zakresem ich działań pozostawały ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki zwolnienia od tych zakazów wynikające z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody. W szczególności organy nie ustaliły jaki reżim ochrony występuje na obszarze rezerwatu przyrody L. w części graniczącej z działka nr ew. [...] stanowiąca własność skarżącego i czy w odniesieniu do tej części wspomnianego rezerwatu zachodzą przesłanki do odstąpienia od zakazów i udzielenia zgody na zamierzone czynności". Jak wynika z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza że co do zasady ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu. Wyjątek od tej zasady stanowi zmiana stan faktycznego lub stanu prawnego sprawy. W niniejszej sprawie zmienił się stan prawny sprawy. Wskazać bowiem należy, że w toku postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej przestało obowiązywać zarządzenie nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. w sprawie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody L., w oparciu o które, cały obszar rezerwatu został objęty ochroną czynną. Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wprowadza w stosunku do rezerwatów przyrody szereg zakazów. Zgodnie zaś z ust. 2 cyt. przepisu zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą: 1) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych; 3) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 4) wykonywania zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; 5) obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Stosownie do art. 20 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody plan ochrony dla rezerwatu przyrody zawiera wskazanie obszarów ochrony ścisłej, czynnej i krajobrazowej, zaś stosownie do art. 22 ust. 3 pkt 4 tej ustawy zadania ochronne dla rezerwatu przyrody uwzględniają wskazanie obszarów objętych ochroną ścisłą, czynną oraz krajobrazową. Wobec tego objęcie obszarów rezerwatu ochroną krajobrazową może nastąpić wyłącznie poprzez ich wskazanie w planie ochrony, bądź też do czasu jego ustanowienia, w zadaniach ochronnych dla rezerwatu przyrody. Wobec tego skoro rezerwat przyrody L. nie posiadał w dniu orzekania przez organy zadań ochronnych ani planu ochronnym, wobec tego art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody nie znajdował w sprawie zastosowania. Na marginesie jedynie należy wspomnieć, że w dniu orzekania przez organ II instancji obowiązywało zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z [...] czerwca 2014 r. w sprawie planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 L., a więc innej formy ochrony. Dla rezerwatu przyrody L., jak już wcześniej wspomniano, planu ochrony nie ustalono. Zgodnie z art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione wykonywaniem badań naukowych lub celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody rezerwatu przyrody. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 5 na terenie rezerwatu przyrody zabronione jest pozyskiwanie, niszczenie lub umyślne uszkadzanie roślin oraz grzybów. Wobec tego podcinanie gałęzi drzew może być jedynie dopuszczalne w przypadku spełnienia przesłanek określonych art. 15 ust. 5 cyt. ustawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Mimo, że gałęzie drzew znajdują się już poza rezerwatem, to jednak same drzewa rosną na jego terenie. W myśl przepisów art. 47 i art. 48 Kodeksu cywilnego drzewa i inne rośliny są częściami składowymi gruntu, na którym zostały zasadzone. Jednak w niniejszej sprawie z racji miejsca, w którym rosną, drzewa przed niszczeniem chronione są z mocy prawa na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody. Wobec czego organy orzekające w niniejszej sprawie winny negatywnie załatwić wniosek w sprawie wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazu wymienionego w przytoczonym przepisie. Organy orzekające w niniejszej sprawie wydając decyzje o umorzeniu postępowania nie naruszyły prawa, w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania w obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Celem każdego postępowania administracyjnego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Natomiast decyzja o umorzeniu postępowania kończy sprawę w danej instancji w inny sposób niż poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty w całości lub części. Należy jednak mieć na względzie, że wstępną i podstawową czynnością organu po otrzymaniu wniosku jest badanie czy istnieje materialnoprawna podstawa do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowym, w świetle art. 105 K.p.a, może być bowiem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W niniejszej sprawie, w ustalonym stanie faktycznym, nie ma prawnej możliwości udzielenia zgody na odstępstwo od zakazu określonego w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, na terenie rezerwatu L.. Dlatego rozstrzygnięcia, jakie zapadły w sprawie, należy uznać za prawidłowe. Porządkowo należy wskazać, że nie mogą zostać uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 149 i 150 K.c, bowiem są to przepisy należące do sfery prawa cywilnego i zawierają reguły pozwalające rozstrzygnąć spory sąsiedzkie. Natomiast organy orzekające w niniejszej sprawie z pewnością nie mogły ich naruszyć. Sąd nie dostrzegł również w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania z urzędu zaskarżonych decyzjach. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.