II GSK 189/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Op 492/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. M. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w O. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Op 492/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę M. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] lipca 2013 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości R. zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...] oraz przyczepę [...] o nr rej. [...] o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej 59500 kg. Pojazd prowadził M. B., wykonując przewóz na rzecz M. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. W czasie kontroli stwierdzono m.in. ingerencję w urządzenie rejestrujące, tj. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostały niedozwolone urządzenia dodatkowe, tzn. magnes na czujniku tachografu – impulsatorze znajdującym się na obudowie skrzyni biegów, który powoduje nierejestrowanie wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Przeprowadzone czynności kontrolne potwierdzone zostały protokołem, do którego kierowca nie wniósł żadnych uwag. M. M. w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. podniósł, że jako pracodawca ze swej strony dopełnił wszystkich procedur związanych z transportem drogowym, tj. prawidłowo zaplanował transport z uwzględnieniem czasu, jaki był potrzebny do jego wykonania. Podał, że kierowca był doświadczonym pracownikiem i został zaznajomiony z przepisami dotyczącymi czasu pracy oraz z zakresem czynności i pod tymi dokumentami złożył swój podpis. Strona podniosła, że z pracownikami przeprowadza rozmowy dyscyplinujące, a w niektórych przypadkach stosuje kary porządkowe. Nie stosuje żadnych składników wynagradzania, które zachęcałyby kierowców do naruszania przepisów, gdyż wynagrodzenie nie jest zależne od przejechanych kilometrów. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w O., działając na podstawie art. 92a ust. 1 i 6, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2012 r., poz. 1265 ze zm., powoływanej dalej jako u.t.d.), art. 104 § 1 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 13, art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE. L 1985 Nr 370, str. 8) nałożył na M. M. karę pieniężną w wysokości 5000 zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest taka organizacja działalności, aby było możliwe wywiązanie się z nałożonych na niego przepisami prawa obowiązków. Pracodawca zobowiązany jest zapewnić prawidłową organizację pracy oraz sprawny, pełny i skuteczny nadzór nad zatrudnionymi pracownikami, tak aby wykonywali powierzone im obowiązki w sposób zgodny z prawem. W ocenie organu, za działalność przedsiębiorstwa odpowiedzialność ponosi zawsze podmiot, który go prowadzi i to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje przy wykonywaniu działalności gospodarczej. Zgodnie z zasadą ryzyka to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe na skutek ich działań. Zdaniem organu, w sprawie nie zostały wykazane przez stronę żadne nadzwyczajne, szczególne okoliczności, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. M. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji, przedstawiając czynności jakie są podejmowane w firmie, a które sprowadzają się do takiej organizacji pracy, aby kierowcy mogli wykonać zlecenia przewozowe nie naruszając żadnych przepisów, zapoznawania kierowców z obowiązującymi w zakładzie pracy zasadami m.in. w zakresie przestrzegania czasu pracy, bieżącego weryfikowania, na koniec tygodnia, zapisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów, przerw i odpoczynków, przeprowadzania z kierowcami dodatkowych rozmów dyscyplinujących i stosowania kar porządkowych w przypadku stwierdzenia uchybień, cyklicznego szkolenia okresowego kierowców, a także takiego sposobu wynagradzania kierowców, który nie uzależnia wysokości wynagrodzenia od ilości przewiezionego ładunku, ilości przejechanych kilometrów w miesiącu. Stąd zdaniem strony, w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 92c u.t.d. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że naruszenie przepisów poprzez nałożenie magnesu na czujnik tachografu powodujące nierejestrowanie na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi nie może uwolnić przedsiębiorcy (strony postępowania) od winy z art. 92b u.t.d. Zakres przedmiotowy przesłanek zwalniających z odpowiedzialności przedsiębiorcę, jakie przewidziane zostały tym przepisem został ograniczony wyłącznie do tych przypadków, w których deliktem administracyjnym jest naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynków. Stwierdzone naruszenie nie mieści się w tym zakresie. Odnosząc się zaś do możliwości zastosowania art. 92c u.t.d., organ podał, że przepis ten wymaga zaistnienia łącznie dwóch przesłanek tj. braku wpływu na naruszenie i wystąpienie szczególnych okoliczności. Tymczasem strona nie przedstawiła dowodów na wystąpienie okoliczności zwalniających ją z odpowiedzialności, tj. wystąpienia nadzwyczajnych, nieoczekiwanych okoliczności, które mogłyby tę odpowiedzialność wyłączyć. Okolicznością taką nie jest brak wiedzy o ingerencji kierowcy w pracę urządzenia rejestrującego. Obowiązkiem pracodawcy jest nie tylko zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby ci mogli przestrzegać obowiązujących przepisów, ale również skuteczne kontrolowanie wykonywanych obowiązków. Zdaniem organu, przedsiębiorca ma możliwość kontrolowania parametrów trasy przejazdu oraz reagowania na działania osób, którymi się posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę, a także dobór kadry. M. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc, że wykazał przesłanki ekskulpujące, o których stanowi art. 92c u.t.d. Podkreślił, że w prowadzonym przedsiębiorstwie stosuje szereg rozwiązań, które mają zapobiegać naruszeniom przepisów o czasie pracy kierowców i trudno sobie wyobrazić, jakie jeszcze czynności mógłby podjąć. Skarżący nie był w stanie przewidzieć, że pracownik przeszkolony w zakresie przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców skorzysta z niedozwolonego magnesu. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że odpowiedzialność pracodawcy wynikająca z art. 92a u.t.d. ma charakter administracyjny, nie jest oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązkiem pracodawcy jest nie tylko organizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby ci mogli przestrzegać obowiązujących przepisów, ale również skuteczne kontrolowanie wykonywanych obowiązków. Odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym ma rozszerzony zakres, co oznacza, że pracodawca ponosi konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa, jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega nie tylko na prowadzonych szkoleniach, czy odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów, lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Przewoźnik winien zastosować takie rozwiązania organizacyjne w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, aby pracownicy nie naruszali przepisów dotyczących przewozów drogowych. Zdaniem Sądu I instancji, art. 92c ust. 1 u.t.d. ma zastosowanie w okolicznościach o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc w sytuacjach powstałych w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, takich jak klęski żywiołowe, katastrofy czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych. Takie sytuacje w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły i skarżący nie udowodnił, że mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć wykonywania przewozu drogowego z ingerencją w urządzenie rejestrujące. Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, że ciężar wykazania zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych, o których stanowi art. 92c ust. 1 u.t.d. obciąża przewoźnika, a nie organ administracji. M. M. zaskarżył wyrok WSA w Opolu z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Op 492/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 92 ust. 1 u.t.d., przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisów ustawy podczas wykonywania przewozu drogowego, podczas gdy osobą, która dopuściła się naruszeń był kierowca zatrudniony u skarżącego, b) art. 92b ust. 1 u.t.d. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie może on znaleźć zastosowania w przypadku naruszeń związanych z użytkowaniem urządzeń rejestrujących, c) art. 92c u.t.d. przez jego niezastosowanie, będące wynikiem błędnego przyjęcia, że skarżący nie dołożył należytej staranności organizując przewóz, mimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że do naruszenia doszło wskutek okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć, d) art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich obywateli polegające na pociągnięciu do odpowiedzialności skarżącego pomimo braku winy i zawinieniu przez osobę bezpośrednio wykonującą przewóz. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że obowiązek stosowania u podmiotów wykonujących przewóz przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, ma na celu zapobieganie naruszeniom przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Niezastosowanie się do powyższego rozporządzenia może niewątpliwie sprzyjać naruszeniom czasu pracy, jednak nie zawsze się z nimi wiąże, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący w ramach swojego przedsiębiorstwa wymagał od kierowców znajomości i przestrzegania przepisów prawa. Podejmował również działania w postaci środków dyscyplinujących wymuszające stosowanie przepisów. Powyższe niewątpliwie wypełnia dyspozycję art. 92b ust. 1 u.t.d., a co za tym idzie nałożenie na skarżącego kary pieniężnej było w tym wypadku nieuzasadnione. Skarżący podniósł, że pracownik na własne ryzyko i odpowiedzialność dopuścił się złamania przepisów, bowiem samowolnie skorzystał z niedozwolonego magnesu i kontynuował jazdę, wiedząc, iż będzie musiał odebrać odpoczynek dzienny w odległości około 50 km od domu. Powyższe miało miejsce bez wiedzy i zgody pracodawcy. W związku z tym nie sposób przyjąć w tym przypadku odpowiedzialności skarżącego, który dołożył należytej staranności przy zorganizowaniu i zaplanowaniu trasy przejazdu samochodu kierowanego przez kierowcę - pracownika skarżącego. Zdaniem skarżącego, nie był on w stanie przewidzieć, że osoba przeszkolona w zakresie przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców postąpi w tak niewłaściwy sposób. Skarżący nie miał zatem żadnego wpływu na powstałe naruszenie i nie mógł mu w żaden sposób zapobiec. Mimo zastosowania wszelkich możliwych środków, tj. szkoleń, kontroli i kar, kierowca samowolnie dopuścił się naruszenia, mając świadomość łamania norm w zakresie czasu pracy kierowców, za co odpowiedzialności w żadnej mierze nie może ponosić skarżący. W związku z powyższym, w jego ocenie w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uwzględnione i dlatego skarga została oddalona. Skarżący zarzucił, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą określone w art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. przesłanki uwalniające przedsiębiorcę wykonującego przewóz drogowy z naruszeniem przepisów prawa od odpowiedzialności administracyjnej, które nie zostały należycie zbadane i uwzględnione przez organ nakładający karę pieniężną. Podał, że pracownik na własne ryzyko i odpowiedzialność dopuścił się złamania przepisów. Miało to miejsce bez wiedzy i zgody pracodawcy. W skardze kasacyjnej podniesiono jednakże wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię (art. 92 ust. 1 u.t.d.), błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 92b ust. 1 u.t.d.) i niezastosowanie (art. 92c u.t.d.). Należy zauważyć, że ten sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej jest wadliwy, ponieważ ze względu na fakt, że art. 92b ust. 1 i art. 92c są podzielone na jednostki redakcyjne, zawierające odrębne regulacje prawne, skarga kasacyjna nie spełnia wymagania dokładnego wskazania przepisów, które zdaniem kasatora zostały naruszone. Przede wszystkim jednak wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje niezbadanie i nieuwzględnienie okoliczności faktycznych, które mogłyby jego zdaniem świadczyć o tym, że w świetle wspomnianych przepisów nie ponosi on odpowiedzialności za naruszenia prawa przez kierowcę. Tego rodzaju argumentacja wymaga postawienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Ustalenia faktyczne organu i ich ocena dokonana przez Sąd I instancji nie mogą być bowiem podważane przez zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię. Przyjęty jako podstawa zastosowania prawa materialnego stan faktyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym, czyli zastosowania w tym postępowaniu przepisów procedury administracyjnej. Jeżeli zatem organ nie zastosował art. 92b ust. 1 i art. 92c u.t.d. uznając, że nie zachodzą określone w tych przepisach okoliczności faktyczne, pozwalające uniknąć przedsiębiorcy odpowiedzialności administracyjnej, to nie można mu skutecznie zarzucić naruszenia prawa materialnego, nie kwestionując jednocześnie błędów w zakresie postępowania dowodowego. W tym bowiem stanie faktycznym, niezakwestionowanym w skardze kasacyjnej niezastosowanie wspomnianych przepisów prawa materialnego było prawidłowe. Tak więc ze względu na niewłaściwe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej nie mógł zweryfikować stanowiska organów i Sądu I instancji co do tego, czy zachodziły okoliczności- przesłanki określone w art. 92b ust. 1 i art. 92c u.t.d. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).